中央點題數據基礎制度建設

  作 者丨王俊,郭美婷,吳立洋

  數據的重要性再次被強調,中央點題數據基礎制度建設。6月22日中央全面深化改革委員會第二十六次會議召開,會議審議通過了《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》。

  會議為數據基礎制度建設指明了方向,從數據權屬、流通、交易、安全等方面做出了布局。

  會議要求建立數據產權制度,數據產權的路徑和機制有了清晰的頂層設計:公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用;數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制以及維護前述權益的保護制度。

  數據流通交易方面,合規高效是關鍵詞,會議要求建立合規高效的數據要素流通和交易制度,完善數據全流程合規和監管規則體系,建設規範的數據交易市場。接下來,數據交易或掀起一波熱潮。 

  確立數據產權新範式 分類分級確權授權是關鍵

  數據被視為數字經濟時代的「石油」,數據的流動可以產生動力,帶動技術流、物質流、人才流、資金流;通過數據的挖掘也能提煉產生價值。早在2020年4月《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》公佈,「數據」作為一種新型生產要素,首次與其他傳統要素並列為要素之一。

  此次會議提到,數據作為新型生產要素,是數字化、網路化、智能化的基礎,已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各個環節,深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式。

  「中國具有數據規模和數據應用優勢,我們推動出台數據安全法、個人信息保護法等法律法規,積極探索推進數據要素市場化,加快構建以數據為關鍵要素的數字經濟,取得了積極進展。」會議指出。

  21世紀經濟報導記者了解到,近年來,中國數據資源開發利用初見成效,近5年全國省級公共數據開放平台從5個增至24個,開放的有效數據集從8398個增長至近25萬個。

  當然,數據開發、發展的同時,也存在數據權屬、流通、交易等問題。因此,加快數據基礎制度建設成為推動數據開放開發和價值釋放、助力高質量數字經濟發展的重要支撐。

  會議從數據產權、流通、交易、安全等方面做了布局。

  會議指出,要建立數據產權制度,推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用,建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制,健全數據要素權益保護制度。

  華東政法大學數據法律研究中心主任高富平認為這迴避了數據確權的問題,無論是原始來源的數據還是加工的數據都不該有排他的產權,該提法強調了數據使用權的概念,建立了數據產權的新範式。

  「這次會議提出『建立數據產權制度』,說明《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》已經在數據產權的路徑和機制上已經有了清晰的頂層設計。」中國法學會網路與信息法學研究會副秘書長周輝指出。

  周輝向21世紀經濟報導記者解釋稱,公共數據、企業數據、個人數據的要素來源主體不同,是分類的關鍵,決定著能否以及如何確權授權使用。同一來源主體的數據也會因數據的重要性和數據處理活動風險大小,要採取不同等級的保護手段,影響著確權和授權使用的方式。比如數據完全開放或限制開放、授權給專門機構或符合特定條件的機構亦或自由流動、免費使用或付費使用等等。

  「對於公共機構在公共服務活動中、企業在經營活動中處理的數據而言,相對更加複雜。兩者都可能會有涉及企業和個人的數據,也可能是面向企業或個人收集生成的。對於涉及企業和個人的部分,要充分保護其權益、尊重其意願的前提下,再對第三方授權使用。」周輝表示。

  周輝指出,持有權、使用權、經營權分置的思路符合數據要素流動的特點和需要,在尊重持有主體控制權的同時,為其他主體參與數據要素流動、為數據增值提供了制度便利和激勵。

  建立合規高效的流通、交易制度 數據交易或掀熱潮

  在數據流通、交易方面,會議指出,要建立合規高效的數據要素流通和交易制度,完善數據全流程合規和監管規則體系,建設規範的數據交易市場。要完善數據要素市場化配置機制,更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用,建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配製度。

  「未來,數據交易會掀起一波熱潮。」高富平認為,但地方政府仍應理性看待,數據難以標準化,也很難將其打造成為公開市場上具有競爭力的大眾消費的產品,數據交易一定會有適合其的一套方式和規則,但目前理論和實務界並沒有找到這樣一套契合實際的做法。

  針對會議提到的要建立合規高效的數據要素流通和交易制度,高富平建議,由於數據交易基於信任基礎,若要面向社會公眾進行市場化,那麼必須有第三方平台來提供合規和監管服務。

  對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心執行主任許可認為,未來的數據交易一個值得關注的動向是,從之前的數據產權的權屬規則轉向數據交易的流通規則,數據流通在將來可能成為制度性的突破點。

  「數據交易所在未來也將有根本性的改變,也即從國家到分層次的數據交易所,此處的分層次可理解為垂直的細分領域。全國性的數據交易所將面臨著制度上的轉型,既具有更強的管理職能,也將更加偏向公益性。」許可告訴21世紀經濟報導記者。

  在華南師範大學法學院研究員、數字政府與數字經濟法制研究中心主任馬顏昕看來,數據交易領域中目前實踐最有價值和成效的還是一些具體應用場景,例如電力數據、金融數據的交易流通,主要通過數據服務和數據產品交易的形式來實現。

  在下一階段,數據交易需要由點到面,進一步豐富應用場景,明確市場預期,充分挖掘數據價值,保證數據產業可以長期健康發展。在立法探索方面,馬顏昕表示,雖然出台一部完善的專門法需要實踐積累,不能一蹴而就,但能否由全國人大先出台一些特別決定,為數據確權等基礎法律問題提供探索性但具有較高效力的法律依據,也是值得進一步關注的方向。

  北京師範大學互聯網發展研究院院長助理、中國互聯網協會研究中心副主任吳沈括認為三方面將成為未來數據交易中心等工作開展的重要抓手:第一,數據合規解決方案的提供者;第二,數據流轉共享交易基礎設施的建設者、實現方案的謀划者,以及場景匹配和機遇發現的助力者;第三,數據要素市場相關監管工作的支持者,將在共治型監管生態中扮演重要的公共角色。 

  按照會議要求,接下來如何完善數據要素市場化配置機制,更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用?

  許可表示,政府引導調節作用的發揮是一個分步走的過程。首先,對於數據要素市場而言,效率要提升,強調數據權益保護恰恰是推動數據的流通和再利用,同時謹慎對待數據權益保護過度的問題。當無形之手無法進行調節時候,應動用有形之手的力量幫助各方達成公平的狀態。這裏的調節、校正並非一味剝奪數據權利人的權益,而是允許第三方合理地使用相關數據,同時支付相應對價,從而實現公平和效率的平衡。

  安全是底線。會議強調,要把安全貫穿數據治理全過程,守住安全底線,明確監管紅線,加強重點領域執法司法,把必須管住的堅決管到位。要構建政府、企業、社會多方協同治理模式,強化分行業監管和跨行業協同監管,壓實企業數據安全責任。

  高富平指出,隨著網路安全法、數據安全法、個人信息保護法相應出台,中國建立了一套數據安全合規體系,如何實現安全與發展並重,是此次審議通過的《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》希望起到的作用。「沒有發展,一切安全保障將失去意義。莫因數據安全而錯失了數據發展的機會,這是此次會議站在中國長遠發展角度的謀划。」他說。

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