長三角議事廳|疫情之後的城市社會功能建設和城市重振

從3月底到6月初上海應對奧密克戎流行所進行的疫情防控,成為上海這個現代城市發展歷史上的重要事件。疫情的擴散說明,在人口高度密集、高度流動性的特大城市,對奧密克戎這樣的具有高度傳染性的病毒進行防控具有相當大難度。疫情防控對上海經濟社會發展產生了巨大影響,也暴露出上海城市治理存在著一些需要完善的地方。在當前上海逐步復工復產和城市恢復重振的過程中,總結疫情防控對城市發展管理帶來的啟示,有助於上海特大城市在未來實現更好發展。

第一,在城市發展中需要進一步加強醫療和公共衛生的資源投入,增強應對公共衛生事件的韌性。雖然上海是中國醫療衛生資源最為豐富的城市,無論在總量上還是在人均水平上,都處於全國領先地位。但是,面對新冠病毒,上海的醫療衛生資源仍然存在緊缺。而醫療衛生服務能力不足,限制了上海應對疫情流行的能力。為了最大化地減少感染和疾病死亡,城市不得不採取一種非常嚴控的態度。

這也說明,在城市建設中需要有充分的應急能力建設方艙和傳染病醫院,也需要完善社區衛生中心的轉診體系,發熱門診的監控、預警和診療服務體系等等。這樣,在面臨新冠疫情等危機事件衝擊時,能夠使城市衛生和健康服務維持較好的狀態。在疫情之後,城市正在社區和小區層面建設更加廣覆蓋的、常態化的核酸檢測體系。我們看到在不同地點核酸檢測具有不同的密度和服務能力,有的地方還需要較長時間排隊才能獲得核酸檢測。這也說明,城市發展需要加強對公共衛生服務的投入,完善公共衛生管理體系,從而提高城市應對公共衛生流行病風險的能力。

城市的醫療衛生和健康服務是現代城市功能的重要組成部分。對於上海這樣的超大城市,不僅需要考慮城市發展的經濟功能,要建設金融中心、貿易中心和經濟中心,還需要發展教育、衛生健康、生態環境、文化體育等綜合的社會功能,而這些公共服務和社會投資,能夠提高城市應對風險衝擊的韌性。

第二,疫情防控表現出現代城市依託於強有力的基層社會治理。疫情使城市居民的日常生活回歸到居住社區,加大了基層社會治理的壓力。如果基層社會治理能力較強,居民具有更強的自我管理、自我組織和自我服務的能力,就能更好地應對所面臨的困難。在一些居委會和居民社區,居民很快地自我組織起來,交流防疫信息、動員志願者參與,通過鄰里之間的守望互助,組織團菜,解決各種生活困難,組織社區防疫活動。

很多居民感慨,長期以來在鄰里之間和樓組之內相互並不認識,但是經歷疫情,大家加強了相互幫助、日漸熟悉。城市社會中的個人生活是相當個體化、原子化的,疫情防控的結果是帶動了基層社會的發育。如果基層社會具有較強的自我組織性,具有更強的社區層面的社會資本,對於維護居民健康、提高城市生活品質有積極作用。

城市在疫情防控中也暴露出不少問題,這些問題共同指向是城市基層社會治理能力不足。例如,社區和居委會信息溝通不及時,工作簡單粗暴,缺少對居民訴求的及時反饋,未能及時了解人們的生活需求,等等。如果居委會只唯上、只唯官,及在工作中任意處置,就容易變成城市行政管理的工作傳聲筒,偏離於其作為為居民服務的居民自治組織的本質。

在正常狀態下由於有強大的市場和社會體系的支持,物資供應、看病、買藥、生活服務等基本生活功能並不落在生活小區。在疫情管控時期,由於人們的生活回歸到了基層鄰里和生活社區,如果基層社會治理能力不足,城市社會生活和社會運行就面臨困難。應對疫情中的新問題,我們發現城市基層社會治理也在發生著一些積極的變化。居委會、業委會、物業形成了多元互動的整體性,而且出現了「團長」、購物群、社區的菜鳥驛站等等城市基層社會治理的新力量。基層社會治理機制應對疫情發生調整適應,不斷豐富和擴展其功能,支持了城市運行和城市居民的生活。

疫情之後的城市生活如果要實現更好發展,就需要通過加強基層社會治理體系增強城市的社會資本。城市發展要重視基層社區居民的生活需求,發展社區商業網路和地方商街,發展以社區為基礎的15分鐘生活服務圈,打造更加緊密團結的基層社會共同體。只有夯實城市的基層社會,才能夠強化城市治理現代化的基層基礎。

疫情防控中的問題還表現在城市基層社會治理人力資源數量缺乏和能力不足。城市基層社會治理需要一支龐大的社會工作隊伍。目前城市基層社會治理主要依靠居委會,其中也出現了兩個極端。一個是居委會幹部往往是缺乏行政經驗的「社區大媽」,她們可能具有熱情,對家長里短能及時了解、溝通調解,但是對現代技術掌握不足,公共管理能力缺乏,有的居委會幹部甚至還不太使用智能手機。這種情況下,當他們遇到類似疫情管理這樣的複雜事件,就手忙腳亂、不知所措。另一個極端,是一些基層社會工作人員實際是政府行政事務的助手,他們具有較高的執行效率,但是往往在行政機器中簡單進行上傳下達、東傳西達的信息傳遞,和基層社區的生活共同體連接不足。有的居委會幹部甚至不居住在小區或者不願意加入小區的微信群,其工作方式也比較簡單,忽視了社會治理的複雜性,缺乏社區工作的柔性和彈性。

因此,疫情暴露出超大城市基層社會治理的能力建設有待提升。超大城市的良好運行基於生活社區,城市的基層社會治理往往依靠網格化。在這種物理的網格中進行環境管理、治安管理,包括疫情管控都有優勢。然而更重要的是,需要在網格中增強人和人的緊密聯繫和互動關係,在網格中培育和鼓勵人們的社會參與、強化對公共生活的支持。城市基層的管理網格如果缺乏這些社會機制,就難以充分保障民眾的生活。城市基層社會治理構成現代城市基礎性的支撐力量,需要形成緊密團結、鄰里互助和功能完善的基層社區,城市運行才能豐富和有序。這也說明,城市治理現代化並不是在冷冰冰技術網路下的現代化,而需要建成強有力的基層社區自治體系,需要基層社會和政府部門的有效協作。

第三,疫情防控進一步強調,我們要更加重視對弱勢群體的關愛和幫助。疫情中的弱勢群體首先是老年群體,老年人口新冠病毒的重症率和病死率本來就更高,而且城市中老年群體疫苗接種的情況相對更低,在日益老齡化城市中的老年群體保護是疫情防控的重點。在疫情防控中,老年群體的生活和健康更易受影響,如不少老年人由於缺乏信息化能力,不會搶菜和團菜,其生活也更容易陷入困頓。特別是一些空巢老人和高齡的孤老,他們在疫情中的生活尤其脆弱。我們看到很多鄰里之間對老年人口提供生活照護和真誠關懷,提供藥物和食品幫助等生動故事,這映證出「遠親不如近鄰」的社區性,也映射出老年人口在數字鴻溝上的弱勢性和經濟能力上的弱勢性。

疫情對弱勢群體的影響更大,弱勢群體在疫情中受到的損害更加明顯。教育程度更高的白領人口、體制內就業人口在疫情中受到的影響較小,在線工作模式使他們能夠維持穩定的工作和生活。但是對於小微企業、餐飲服務業等工作群體,靈活就業和非正規就業人口,他們受到疫情防控的影響較大。這些弱勢群體中有相當一部分是外來人口,由於就業不穩定,他們更容易失去生活來源,在城市防疫和社會保障基本公共服務中遭遇差別對待,使他們面臨較顯著的困難。

因此,城市疫情防控告訴我們的另一點啟示是,現代城市需要更加關注弱勢群體的生活,通過加強社會安全網對所有的弱勢群體提供保護。我們不僅要構造經濟繁榮的城市,同時需要建設公平正義的城市,更加重視對弱勢群體的保護。

丘吉爾說過,「永遠不要浪費一場好危機」。危機之所以會是「好」的,是在於其給人們提供經驗教訓和啟示,並且提供新的發展機遇。現代化的超大城市應該具有更加完整的城市功能。上海不僅要成為經濟中心城市,也應該更加關注公共衛生、教育、保障,加強社會功能,重視城市公共服務的發展,重視城市的公平和正義、包容和普惠,重視城市基層社會的自治和團結,這樣的城市才是人民城市,是以人為本的城市。而在這樣的思想理念下完善城市治理,才有利於上海超大城市實現更好發展。

(作者任遠系復旦大學社會發展與公共政策學院教授)

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「長三角議事廳」專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策,提供一線調研報告,呈現務實政策建議。

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