業主加裝電梯因二樓兩戶未同意被拒絕審批,提起行政訴訟勝訴

廣東省高級人民法院發佈2021年度行政訴訟白皮書,並發佈十大典型案例。各級法院聚焦疫情防控、食品藥品監管、徵收補償、履行法定職責等四類重點案件加強司法審查,支持和推動行政機關依法、誠信、合理行政,審結一審行政案件2.4萬余件,佔全國的1/12。2021年,各級行政機關負責人出庭應訴8545次,同比增長46.6%,「告官能見官」已成常態,行政機關敗訴3938件,「民告官」不僅能「告得上」還能「告得贏」。

其中「羅某等十人訴珠海市自然資源局建設工程規劃許可案」被列入十大典型案例。羅某等業主籌備加裝電梯事宜未獲2樓兩戶同意,但珠海市自然資源局以需要全體業主100%同意為由,拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服,訴至法院。一審、二審法院均判決珠海市自然資源局應就羅某等十人關於增設電梯工程規劃許可的申請履行法定職責。

【案例要旨】

規範性文件涉及加裝電梯行政許可時,應當遵循上位法關於業主共同行使權利實行票決制的規則,不得隨意增設業主的法外義務。即便原告未明確訴請附帶審查規範性文件,但只要其訴請內容包含該意思表示或者不進行附帶審查將導致明顯不合理的結果時,人民法院亦應主動審查。

【案情及裁判】

原告:羅某等十人

被告:珠海市自然資源局

羅某等十人系珠海市某小區一期6棟一單元業主。自2018年6月,該單元業主開始籌備加裝電梯事宜,除201房、202房業主外,其餘業主均同意增設電梯。2018年10月,珠海市自然資源局經初審後公示了加裝電梯項目設計方案。2019年7月2日,珠海市自然資源局收到羅某等十人提交的關於加裝電梯方案及申請,並承諾於同月16日前辦結。同月10日,珠海市自然資源局作出《珠海市某小區一期6棟加裝電梯方案的審核意見》(以下簡稱《審核意見》)告知羅某等十人:該加裝電梯方案尚未與對增設電梯事項持有異議的業主達成諒解,根據《珠海市既有住宅增設電梯指導意見》第八條、第十一條規定,請補充與不同意增設電梯的業主達成補償協議等材料,並妥善處理相關異議。羅某等十人收到《審核意見》後,就補償的事宜積極與兩戶反對業主協商,在遭拒絕後提交補充材料,再次申請審批。但珠海市自然資源局以需要全體業主100%同意為由,拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服,訴至法院。

另查明,自2016年10月22日起施行的《珠海經濟特區城鄉規劃條例實施辦法》第四十六條第一款規定:「既有住宅建築需要使用共有部分增設電梯的,應當滿足城市規劃、建築設計、結構安全和消防安全等規範,並徵得本建築單元內全體業主的同意後報規劃部門審批。」珠海市人民政府2018年5月制定的《珠海市既有住宅增設電梯指導意見》第十五條規定:「公示無異議或者已妥善處理異議後,申請人應當向城鄉規劃行政主管部門申領增設電梯的建設工程規劃許可證。申請人申領增設電梯建設工程規劃許可證的,應當符合下列條件:(一)申請人與在增設方案公示期內提出異議的相關業主已達成一致意見的證明材料……」

珠海市中級人民法院一審認為,被訴《審核意見》實質上是要求羅某等十人提供全體業主同意加裝電梯材料,亦即變相「架空」《中華人民共和國物權法》第七十六條「雙過三分之二」的規定。據此,判決:珠海市自然資源局於30日內就羅某等十人關於增設電梯工程規劃許可的申請履行法定職責。珠海市自然資源局不服,提出上訴。

廣東省高級人民法院二審認為,既有住宅加裝電梯工程,屬於對建築物局部改建,並非新建工程。並且,增設電梯所使用的土地,屬於本樓棟業主共有的建築所佔用的土地,不是低層業主獨有的。因此,舊樓增設電梯作為改建附屬設施事項,表決程序亦只需三分之二以上業主同意,少數業主不具有否決權。涉案加裝電梯項目申請規劃許可過程中,羅某等十人亦竭力配合規劃部門的建議及異議業主的意見,制訂有效的方案,已盡到必要且充分的注意義務。但珠海市自然資源局作出的《審核意見》實際是要求提供全體業主同意的材料,違反《中華人民共和國物權法》第七十六條「雙過三分之二」的規定。該意見還要求許可申請人需與異議業主就加裝電梯方案達成諒解,過於嚴苛。此外,珠海市自然資源局兩次作出加裝電梯項目設計方案的批前公示,均明確了現場公示方法、公示期間和有效意見反饋方式,但201房和202房業主未按公示所要求的「有效反饋意見方式」或時限提出異議,屬於無效異議。據此,判決:駁回上訴,維持原判。

【法官點評】

本案判決生效後,珠海市自然資源局主動履行了判決確定的義務,珠海市人民政府亦將《珠海經濟特區城鄉規劃條例實施辦法》與上位法相悖的加裝電梯條款予以刪除,並於2021年3月3日發佈了新《珠海市既有住宅增設電梯指導意見》。本案判決通過間接審查行政機關作出加裝電梯審核行為所依據的規範性文件,推動個案爭議實質化解,切實保護行政相對人合法權益,助推市域社會治理現代化。

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