國研中心|引導地方用好用足用准消費券,撬動消費與增長

  今年3月以來,奧密克戎病毒傳播導致疫情多點散發,居民收入和預期的不確定性增強,加快消費恢復和穩大盤的壓力加大。與基建等政府投資相比,發放消費券能充分發揮財政資金「四兩撥千斤」的槓桿作用,短期內即可促進需求擴張,進而帶動生產、投資與就業增加以及收入提升,有利於形成「消費擴大-生產投資增加-收入提升-消費擴大」的良性循環。因此,在疫情得到基本控制後,要引導地方政府認真總結既有消費券實踐經驗,進一步完善發放和使用政策,用好用足用准消費券,有效促進消費回補,帶動生產投資市場恢復活力,加快幫助受疫情衝擊影響較大的行業及小微企業紓困,助力經濟運行在合理區間。 

  一、新冠疫情以來地方政府消費券政策實踐的特點與成效

  2020年新冠肺炎疫情暴發後,發放消費券成為地方政府提振消費、撬動增長的一個有效政策措施,數字消費券等創新進一步豐富了中國促進消費的政策實踐。

  一是消費券成為疫情後最受社會關注的地方性促消費政策。2020年3月起,隨著疫情得到初步控制,消費券成為不少地方政府促進消費恢復的政策選項,也成為百姓普遍歡迎的政策,社會關注熱度陡增。據不完全統計,新冠疫情以來中國先後有20多個省份、250多個城市先後發放超過500輪消費券。值得注意的是,自2022年3月以來,奧密克戎病毒傳播引發新一輪疫情散發多發,經濟運行再度受到衝擊,又有重慶等10多個省市開始啟動發放消費券,以期促進消費回補與信心恢復,消費券的關注熱度於4月份再度攀升(見圖1)。

  二是消費券的槓桿效應普遍達到3倍以上,提振消費、促進信心恢復的效應明顯。從需求端來看,政府發放的消費券,通常被居民放入意外所得心理賬戶,因此,其邊際消費傾向將顯著高於消費者的薪資等確定性收入。出於兌現政府「紅包」的激勵,消費者理性的「自我控制」失效,消費意願更強。消費者將消費券花掉的過程,實際支出低於其感知的公平市場價格,進而可獲得較高的交易效用。換言之,消費券政策因消費者的「省錢效應」產生較強的「獲得感」。從各地的消費券實踐來看,滿減機制設計疊加心理賬戶效應,提振消費的槓桿效應普遍在3倍以上(見表1)。深圳、武漢、北京等城市甚至達到9倍以上,如北京2020年發放的線上的數字消費券以10倍槓桿撬動了智能產品消費。表1 新冠疫情以來部分省市消費券發放情況

  三是對受疫情衝擊的小微企業帶動效應更好。從供給端來看,定向消費券有助於為受疫情影響的特定行業紓困,特別是餐飲等受疫情衝擊較大的服務業。而需求帶動供給的機制設計,又可促進供給側良性競爭,調動並發揮市場主體的積極性,避免直接「撒錢」給企業可能造成的效率損失。消費券的發放有效促進了這些行業的復工復產,商戶交易額顯著增加,甚至還有明顯的溢出效應,即帶動商戶不含券消費的增加。中國財政科學研究院對2020年佛山消費券的實證分析發現,消費券對小微企業銷售額的拉動效應更好,直接拉動效應達到2.97、間接拉動效應達到1.26,均明顯高於對大規模商戶的拉動效應。此外,消費券對受疫情衝擊大、自我恢復能力差的商戶帶動效應更強。

  圖2 消費券對不同規模的商戶的拉動效應

  數據來源:中國財政科學院、螞蟻研究院:《消費券促進居民消費及復工復產的效果評估》,2020年5月。

  直接拉動效應=(消費券有效期總流水-事前窗口總流水)/消費券核銷總金額

  間接拉動效應=(消費券有效期總流水-事前窗口總流水)/消費券有效期內含券總流水

  四是數字消費券降低了消費券成本,提高了核銷效率。相比紙質消費券,數字消費券的「火耗」即券自身的成本更低,加之數字消費券核銷效率更高,因此能更好、更快地撬動消費和增長。數字消費券還可有效防止冒領、騙補,確保消費券用於消費,而非轉化為儲蓄,也便於消費券使用的監管和實時評估消費券的經濟拉動效果。從湖北等地2020年以來的數字消費券的實踐來看,核銷效率大多超過60%(見圖3)。

  二、地方消費券發放需要進一步完善的問題

  雖然疫情以來地方消費券發放取得一定成效,但也暴露出一些問題,特別是因機制設計與財力所限,消費券用得還不夠好、不夠足、不夠准。

  (一)未能兼顧普惠性、公平性的公共政策目標

  普惠、公平是「用好」消費券政策的重要前提條件。當前中國發放消費券主要是通過競搶、抽獎、獎勵等三種方式,其中競搶方式佔比最高,相當一部分居民、特別是存在「數字鴻溝」的老年群體、困難人群等特殊群體,以及奮戰抗疫和生產服務一線等群體,不能或者無暇搶券,難以享受消費券政策紅利。需要指出的是,本輪疫情衝擊下,部分服務行業、大量小微企業經營困難,大量農民工等從業人員收入下降乃至失業,在疫情衝擊下更加脆弱,亟需傾斜性的政策性救助,但各地新一輪消費券中仍然鮮有專門向低收入人群傾斜的政策設計。促銷費也要保民生,沒有普惠就會有損公共政策的公平性。

  (二)財力不足地區「用得不夠足」

  消費券發放需要地方財力作為支撐。目前,消費券仍然主要是東區沿海地區大中型城市及中西區省會城市等經濟條件較好地區的政策選項,中西區財力不足的地區則很少發放消費券。實際上,這些地區往往也是經濟活力差、消費自我恢復難度大的地區,發放消費券對這類地區消費和增長恢復的邊際撬動效應可能更強。從全國層面來看,消費券政策「用得不夠足」,消費券在促進消費恢復中存在明顯的「馬太效應」,即財力好的城市通過消費券的發放恢復更快,財力差的城市因沒錢發放消費券恢復更慢,區域間很不平衡,甚至日益分化。

  (三)消費券機制設計仍有優化空間

  消費券發放和使用的機制設計將直接影響政策效果。即便是經濟發展水平高的城市,在政策實踐中也存在著「用得不好」、「用得不準」的問題。例如,部分城市的消費券核銷率偏低,烏魯木齊消費券甚至不到10%。又如,一些城市的消費券使用的滿減門檻較高,或者未能瞄準需要紓困的行業,導致對受疫情衝擊大的行業及大量小微企業支持不足。居民對消費券的認識與使用也存在一個學習過程,有些城市消費券政策期限短,發放使用宣傳不足,導致很多消費者無法獲取或正確使用消費券,政策效果無法充分釋放。 

  三、用好用足用准消費券的政策建議

  疫情無情,政策當有力度、有溫度、有精準度。優化機制設計引導地方用好消費券,提升消費券撬動消費與增長的「力度」;明確兼顧公平的政策導向,促進消費券向困難群體、受疫情衝擊大的困難行業、小微企業以及經濟運行困難的地區傾斜,更好地體現消費券這一公共政策的溫度和精準度。

  (一)用好:以數字消費券為主,輔之以合理的滿減設計

  在發放形式方面應以數字消費券為主,並輔之以合理的滿減設計。數字消費券的發放,除了傳統的微信、支付寶、京東等平台外,還可進一步考慮在防疫過程中居民普遍使用的健康寶等平台。對於因「數字鴻溝」而無法領取並使用數字消費券的弱勢群體,以及疫情影響下的一些特困人群,則可考慮發放現金,以體現消費券政策的溫度。

  在使用期限方面,普惠性消費券使用期限應限定在7天內,宜選擇周五發放,既可以實現周末和「期首效應」疊加,也可以較好地兌現到期效應。針對特定人群或重要消費領域的特殊消費券,則應適當放寬使用期限。

  (二)用足:普惠和特殊消費券相結合,優化財政支出結構

  應積極引導地方政府發放普惠性消費券。此次疫情波及面廣,對全國大多數居民的消費活動都有不同程度的衝擊和影響。普惠性消費券有利於充分發揮消費券對大多數居民的消費提振效應,消費回補、消費信心的恢復效果會更好。對特定的低收入群體,可在普惠基礎上進一步發放特殊消費券,體現政策「溫度」,更好地發揮社會救濟與穩定作用,一定程度上可防止低收入群體因疫情返貧、致貧。

  經濟運行困難、地方財力不足的地區,應採取壓減行政開支、優化財政支出結構以及適度擴大政府發債規模等措施,確保消費券發放有必要的資金保障。

  (三)用准:發放定向消費券助力受疫情衝擊大的行業及小微企業紓困

  新冠疫情以來,特別是本輪疫情散發多發對大量生活服務業及小微企業的衝擊影響最大,其恢復難度也更大。建議在疫情得到基本控制後,引導各地更多發放定向消費券,特別是針對小微企業集中的餐飲、交通、旅遊、線下零售等服務業行業發放定向消費券,同時降低消費券滿減門檻,以消費恢復促進企業、行業的恢復與穩定。

  在發放消費券的同時,各地還要引導包括小微企業在內的市場主體加大促銷力度,進一步放大消費券的拉動效應。鼓勵商業企業和各類服務場所廣泛接受消費券使用,不得擅自限定消費券的使用條件和消費內容。支持大型平台和商業企業採取打折等優惠和促銷措施,提高使用消費券的吸引力,進一步放大消費券「撬動」消費與增長的槓桿效應。

  我們認為,還應加強消費券發放管理和政策評估,動態完善消費券政策。指導各地加快制定消費券發放和政府專項資金撥付使用的管理規則,加強發放全過程的監督與審計,及時兌付消費券,客觀評估消費券政策對拉動消費、穩定增長的實際效果。

  (作者王微系國務院發展研究中心市場經濟研究所所長、研究員,王瑞民系國務院發展研究中心市場經濟研究所副研究員)

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