城市治理標準化:以上海架空線入地工作為例

  城市作為實現全面建成小康社會的重要載體之一,其管理必然也離不開「標準」的支撐。2018年,上海出台了《關於加強本市城市管理精細化工作的實施意見》三年行動計劃(2018—2020年)。截至2020年年底,第一輪「三年行動計劃」的重要指標已全部完成,標準體系逐步完善。期間,上海先後出台了《上海市市政道路建設及整治工程全要素技術規定》《城市容貌規範》《上海市住宅物業服務規範》等近50部城市管理標準和規範。

  2021年,上海市住房和城鄉建設管理委員會組織編寫《新時代上海「人民城市」建設的探索與實踐叢書》,其中《像繡花一樣管理超大城市——城市管理精細化卷》系統回顧近年來上海加強城市管理精細化工作、推進人民城市建設的探索與實踐。該書從法治化、標準化、智能化和社會化(四化)四種主要「針法」,結合案例詳述上海如何進行精細化管理。

  在章節《標準化編寫城市管理「說明書」》中,編寫組結合案例,詳細記錄了上海如何探索構建高質量、成體系、多樣性的管理標準,搭建起分級分類、可閱讀、可感知的城市管理標準體系。我們摘編了該章節的部分內容,並挑選一個最具代表性的案例,以饗讀者。

  曾經有作家評價,檢驗一座城市或一個國家是不是夠現代化,一場大雨足矣,或許有錢建造高樓大廈,卻還沒有心力去發展下水道;高樓大廈看得見,下水道看不見。你要等一場大雨才能看出真面目來。

  上海地處中國東南沿海,季節性氣候導致大規模降雨頻發,尤其是夏天颱風季,時常形成極端暴雨。2015年,上海的不透水面比例高達80%。不透水面的擴張使得地表徑流量增多,加劇了城市防洪防澇的壓力。當發生黃色及以上預警的暴雨時,部分城區內澇積水深度可達幾十厘米。由於上海經濟體量大、人口多,一旦遭受雨澇災害,損失往往巨大。因此,上海積極將海綿城市建設作為完善雨洪管理體系的重要組成,全力推進。

  然而,城市是個複雜且巨大的有機系統,如何將海綿城市這一新興概念融入其中,構建相應的標準體系就成了撬動工作的關鍵支點。在臨港試點時,上海出台了《海綿城市建設技術標準》《海綿城市建設技術標準圖集》《海綿城市設施運行維護標準》《透水人行道技術規程》等指導文件,在城市建設和運行的各個環節,全面打造「+海綿」(例如「人行道+海綿」)的效果。隨著試點工作的不斷擴大,上海正在逐步形成完整的海綿城市市級標準體系。

海綿城市的運作邏輯

  標準化不僅是社會發展和城市治理的技術基礎,也是城市管理精細化的重要支柱。城市管理標準的制定和實施,更是衡量和提升城市管理水平的依據和標尺。

  首先,編製管理標準是中國城市管理體制改革的現實要求。隨著中國新型城鎮化戰略持續向縱深推進,相對於各行各業的技術標準,適用於城市管理的標準無論在數量還是質量上都嚴重不足。而隨著城鎮化水平的不斷提高,城市管理中遇到的問題也不斷增多,城市管理涉及的領域越來越綜合、複雜,市民對城市管理水平的要求也不斷提高,亟須建立起一套主體明確、流程清晰、可考可評的標準和規範。2015年發佈的《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》明確提出,要加快制定、修訂一批城市管理和綜合執法方面的標準,2020年基本完成完善城市管理法律法規和標準體系的目標。

  其次,作為城市管理法規的實施路徑和實踐補充,城市管理標準是精細化管理的重要技術支撐。標準和法規都是調整和維護社會秩序的規則規範,但兩者之間的差別在於:一是側重點不同,法規追求公平和公正,標準追求秩序和效益;二是規範構成不同,法規更側重宏觀的「原則性」管治,強調對制度性、框架性和機制性的情狀進行規範和限定,標準則偏重微觀的「技術性」管控,更強調通過指標、流程、方法和要求等方面內容的細化、量化來實現精確管理,體現技術性和針對性。與管理法規制定、施行的難度大、周期長和剛性強相比,管理標準規範的編製、實施具有周期短、靈活性強、操作方便、適用面廣等特點,既能快速適應城市管理髮展的新動向和新形勢,又為法規建設探路試錯、積累經驗。按照國際慣例,在法律法規所規範的對象涉及具體技術性問題時,往往通過引用標準來細化和明確相關要求。在法治化的基礎上,通過一系列的標準進行規範性運作,為城市管理領域的法律法規政策提供細化落實的載體,是切實提高城市管理精細化水平的充分必要條件。

  再次,標準化是城市由運動型管理轉向長效型管理的重要標誌。城市管理工作綜合性強、條線多、任務量大面廣,如果沒有一套相應的管理標準並形成體系,僅憑原則性的法規和管理者的零散經驗是無法全面支撐和運行的。通過細化、量化和固化等手段,建立健全城市管理標準體系,制定和實施城市管理操作規範、質量控制標準、考評和改進標準等,可避免經驗型的城市管理所帶來的無序化弊端,避免管理的盲目性和隨意性,提升城市運行基礎水平的穩定性。

  在城市管理中,技術標準與管理標準作為一對相輔相成的「雙子星」,共同構建了推進城市管理走向精細化的「使用說明」。但是,由於技術標準相對更具有強制性且更易考核,所以在過去,我們往往更注重技術標準而忽略管理標準。在城市管理逐步走向精細化的今天,上海越來越注意到管理標準的重要性,開始探索構建高質量、成體系、多樣性的管理標準,搭建起分級分類、可閱讀、可感知的城市管理標準體系。

  街道是城市的生命之源,上海從編製《上海市街道設計導則》到提出「做減法、全要素、一體化」的管理標準,本質是要求街道的設計和使用回歸到「以人為本」的基本理念上。這項綜合性極強的工作對各部門、各環節的通力合作能力提出了極高的要求,其中,架空線入地工作,彰顯了標準規範在城市管理工作中明確主體、規範流程、可考可評的支撐作用。

  案例:構建有機更新機制——以架空線入地為例

  上海是中國最早使用電燈的城市。1882年,中國第一批電線杆在外灘到虹口招商局碼頭一帶矗立起來,一時成為城市風尚。然而隨著經濟、社會快速發展,雜亂無序的架空線及電線杆逐漸變成影響城市安全和景觀的重要因素之一。線、桿隨意設置,重復建設,各自為政,在擠佔有限空間資源的同時,進一步惡化了違法違規行為的發現難、確權難、處置難問題。每年因架空線鬆散墜落、立桿倒伏等引起的安全事故為數不少,引發市民投訴不斷。

  2018年起,上海全面啟動架空線入地和合桿整治工作。《關於開展本市架空線入地和合桿整治工作的實施意見》提出,到2020年,完成全市重要區域、內環內主次幹道、風貌道路以及內、外環線間射線主幹道約470公里道路的架空線入地和合桿整治,完成落線拔桿。建立架空線入地和合桿整治的長效管理機制,全面實現後續的精細化管理,達到道路環境更加整潔、空間視覺更加靚麗的目標,為市民群眾提供更有序、安全、乾淨、美觀的高品質城市環境。

  客觀而言,架空線入地難度很大,不但費用高,而且地下埋設線纜的空間緊張,特別是中心城區道路下面已在不同時期鋪設了各類管線,線位資源非常緊張。為此,上海陸續出台《上海市架空線入地和合桿整治文明施工標準(試行)》《關於明確架空線入地和合桿整治文明施工高圍擋設置要求的通知》《上海市信息通信架空線入地整治工程建設導則》等有關標準,強調架空線入地要考慮多方需求,注重周邊居民意見,並逐步建立起「市級統籌、屬地推進、部門協同、權屬實施、社會參與」的推進模式,依靠「一路一方案」制度,協調電力、信息、合桿、市政修復等單位的共同參與。

地下埋設線纜的空間非常緊張

  位於宋慶齡故居對面的武康大樓是著名建築大師拉斯洛·鄔達克(Laszlo Hudec)的經典作品。武康大樓不僅是一幢歷史悠久的保護建築,也是上海著名地標。2019年之前,大樓被巨大的「黑色蜘蛛網」包裹著,周邊線桿密集。

  由於路幅有限、情況複雜,2018年進行的武康大樓周邊架空線入地工程是全市架空線入地工作中難度最大的路段之一,具備特殊的「樣板」屬性。在充分排摸既有條件和周圍環境的基礎上,實施單位會同交通管理部門與周圍居民充分溝通,聽取居民們的意見、建議,結合城市公共設施和綠化的建設情況,最終「磨」出了一份既保證施工面最大限度展開,又把對各方影響降到最低的分時段施工方案。

  現場施工涉及多家公司和權責單位,任何一個環節出錯都會引發連鎖反應。為平衡設施布局,工程在「一路一方案」的基礎上不斷進行動態修正,建立應急反應小組,制定應急預案,實施標準化管理。有幾個特別困難的點位還制定了更為細緻的局部性方案。比如,當道路開挖遇到樹木根系時,施工組會請專業人員到現場指導,保障樹木健康。

  由於前期已經把各項工作標準說得清清楚楚,後面施工時各方面執行得也明明白白,所以施工期間屬地居委會沒有收到一起關於工程擾民的投訴。如今,整個風貌區的架空線都已入地,不僅根治了安全隱患,優雅的老建築、清爽的天際線也越來越散發出歷史街區的豐厚底蘊,吸引著各方遊客駐足留念。

架空線整治前後的武康大樓

  儘管如此,有不少已實施過架空線入地的路段存在著「回潮」現象。為防止「飛線」亂象再現,上海進一步對地上桿建立了一套完善的標準體系和管理機制,出台了《道路綜合桿設施技術標準》《上海市城市道路綜合桿設施管理辦法》等文件,統一了道路綜合桿的管理與養護要求,明確各區都要建立起排摸、清理、整改、核查的架空線巡查清理機制,相關信息都要錄入資料庫,納入網格化管理,防止反彈「回潮」。

  截至2020年底,內環內道路架空線入地率由29%提高到45%,主次幹道入地率由41%提高到63%。進博會場館周邊、南外灘、人民廣場、新天地、張江等重點區域,以及肇嘉浜路、華山路、江蘇路、虹橋路、四平路等主幹道基本實現全線入地。累計拔除各類立桿4萬余根,平均減桿率達到60%。

老市政府大樓架空線入地(整治前後)

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