地方財政大變局

    對於地方政府來說,財權與事權的不匹配仍然是繞不開的難題。而暢通財政體制,才能讓中央政府的施策真正觸達毛細血管的末梢,惠及民生,但這又是塊真正的「硬骨頭」。

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    時隔近20年,國務院再次發文推動省以下財政體制改革,這引起了社會的廣泛關注,學術界甚至用「大變局」來形容此次改革。

    「錢袋子」的改革往往是其他經濟領域改革的「領頭羊」,民間有「錢流向哪兒,機會就在哪兒」的說法,放在政府關係間看也是如此。中國有五級政府,暢通財政體制,才能讓中央政府的施策真正觸達毛細血管的末梢,惠及民生,但這又是塊真正的「硬骨頭」。

    6月13日,國務院辦公廳發佈了《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》(國辦發〔2022〕20號),5000餘字18條舉措,主要包括省以下地方政府的財權與事權匹配、省以下財政收入的分配、完善轉移支付收入、規範省以下財政管理等方面。通俗來說,就是事情哪級政府幹,錢由誰來出,怎麼出的問題。

    界定省以下各級政府的事權和支出責任

    對於地方政府來說,財權與事權的不匹配仍然是繞不開的難題。

    上海財經大學公共經濟與管理學院范子英教授對此做過專門研究。他說,2012年以來,中國提出建設現代財政制度。大家公認,這一輪財稅體制改革的核心是中央和地方事權與支出責任的改革。幾年來,這方面的改革不斷推進,已逐步完成了教育、交通、科技、生態、文化等領域的央地責權劃分,中央與地方的財政體制改革也基本完成。

    但是,這些改革舉措在向基層貫徹時,與現有的省以下財政體制產生了衝突。

    財政部有關負責人在解讀20號文時表示,作為中央與地方財政關係的延伸,一些地區省以下財政體制改革相對滯後,存在與完整、準確、全面貫徹新發展理念,建設公平統一市場、實現基本公共服務均等化要求不相適應的方面,主要體現在財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉移支付不夠規範、部分地區基層財力保障較為薄弱、基本公共服務均等化程度有待提升等,亟須通過進一步深化改革來推動解決。

    范子英說,目前,中央划給地方的事權沒有具體的責任層級,因而存在事權責任被地方政府過度下划給基層財政的問題。

    因此,20號文首先要解決的就是清晰界定省以下財政事權和支出責任。這包括兩部分,一是財權事權適度向上轉移,比如適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全等方面的省級財政事權。二是明晰界定省以下各級財政支出責任,減輕基層財政負擔。比如社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣財政事權。

    這當中突出的變化體現在「強化了省級責任」。財政部有關負責人表示,適度強化省級責任,可更好發揮省級在全域統籌、跨區協調、綜合調控、統一管理等方面的作用。

    他說,上級財政要根據承擔的支出責任足額安排共同財政事權轉移支付,避免讓下級財政被動承擔「兜底」責任。同時,不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式,變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任。

    稅費收入在各級政府間如何劃分

    釐清事權與支出責任後,得有「錢袋子」的保障。地方民生、教育、醫療、基礎設施建設主要依賴地方政府來完成,但是目前地方政府的財政收入水平極不均衡。

    中國財科院財政與國家治理研究中心主任趙福昌表示,現行分稅制財政體制的頂層設計中,稅種的分配只涉及「中央」和「地方」兩個主體,並未對地方稅種或中央地方共享稅地方留成部分按照地方四級政府進一步劃分。除了增值稅和所得稅作為共享稅外,留給省以下財政體制劃分的稅種多是零星、小額稅種。

    中國實行分級財政體制,各級地方財政的收入主要來自稅費收入、上級轉移支付、本級結餘結轉資金。其中,稅費收入取決於當地的經濟規模和分享規則。范子英表示,多年來,為了調動下級政府發展經濟的積極性,上級政府往往將下級財政的稅費收入與當地經濟直接挂鉤。從積極的角度來看,這產生了發展經濟的「強激勵」,但從消極的角度來看,這也使得地方政府為了獲取更多的財稅收入,傾向於為本地企業提供更多的發展機會,從而在產品市場和要素市場上形成地方保護主義,導致產品市場和要素市場出現分割。

    中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇認為,當前一些地方無序的財政競爭妨礙全國統一市場構建。比如地方明目張胆的稅收亂減免、財政返還、「財政獎勵」,實質上都是地方亂減免稅的表現,是合法形式掩蓋下的無序競爭。

    因此,20號文要解決地方政府的收入以及收入來源的問題。它規定將稅基流動性強、區域間分佈不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例;將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。

    財政部有關負責人解釋,這樣安排是為了讓各級政府都能夠獲得穩定的收入。省級財政抵禦風險衝擊能力較強,且擔負著調控和均衡區域間財力的職能,因此前述中「不夠穩定」的收入給省級財政;市縣收入盤子相對較小,消納收入波動的能力較弱,「更為穩定」的收入留給市縣。

    值得注意的是,20號文對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等行業作了單獨規定,成為本次改革的一大亮點。由於這些行業繳納稅費高,且跨區域經營,如果收入全部留給企業註冊地,會加劇區域間收入差距,同時也容易因收入波動對縣區財政平穩運行產生衝擊。因此,文件規定,上述行業的稅費收入可作為省級收入,也可在相關市縣間合理分配。

    此次改革還對「建設全國統一大市場」的相關政策進行了回應。比如逐步減少直至取消按企業隸屬關係劃分收入,這種做法容易造成地方政府為保護稅源而干預市場主體的經營行為。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相挂鉤的補貼或返還政策等。

    財政部有關負責人表示,這是從財政體制角度提出的具體改革措施,有利於抑制地方出台不當干預市場的政策,避免產生招商引資政策惡性競爭,破壞公平有序競爭的市場環境。

    范子英說,事實上,良好的政府層級間關係應該具備兩大基本特點。一是兼具原則性和特殊性。即所有財政層級之間的關係都應該滿足共同的原則性要求;在原則性要求的基礎之上,可以考慮各地的特殊情況,允許地方因地制宜靈活安排。二是要有一定的彈性。隨著時代的發展,央地之間的財政體制需要進行調整,例如部分稅種的下划、新稅種的設立等。

    做實縣級「三保」

    「錢袋子」的保障主要靠自己,自己不夠,只能靠上級政府調劑,這就是所謂的轉移支付,一些地方收支缺口部分要通過上級轉移支付來彌補。

    20號文進一步釐清各類轉移支付功能定位。一般性轉移支付用於均衡區域間基本財力配置,向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區以及重要功能區域傾斜;共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接,用於履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任……

    這歸根結底是為了基層「三保」(保基本民生、保薪資、保運轉)。基層「三保」是維護經濟社會穩定發展的「壓艙石」。此前,財政部預算司司長王建凡曾表示,當前,受疫情和退稅減稅降費等因素影響,縣區財政運行壓力較大,在當前關鍵時刻,堅持將「三保」支出作為預算支出重點。

    那麼,如何守住「三保」底線?財政部給出的方案是「分級負責制」,也就是「縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵」。

    粵開證券首席經濟學家羅志恆說:「這16個字實際上確定了『三保』的原則。基本責任在縣級,同時強化了省級政府的轄區責任,也就是『省級兜底』。」按照分級負責制,各地要統籌中央轉移支付資金和自有資金,加大對市縣「三保」的轉移支付支持力度,最大程度下沉財力,堅決兜牢兜實「三保」底線,支撐經濟大盤企穩回升。

    20號文明確,此次省以下財政體制改革一大導向是確保基層保障更加有力。要求做實縣級「三保」保障機制,建立縣級財力長效保障機制。

    財政部有關負責人表示,縣級財政作為國家財政之基礎,是財政發揮職能作用,推動經濟持續健康發展和維護社會大局穩定的關鍵一環,是做好財政運行工作的重中之重。保障縣級財政平穩運行不僅要確保當期不出問題,更要居安思危作長遠謀划,通過省以下財政體制改革,從體制機制上建立健全管長遠、固根本、見長效的縣級財力保障機制,把縣級財政運行這個基礎築牢、夯實,將國家財政運行置於長期穩固可靠的基礎之上。

    如此,在轉移支付資金安排和分配上,既合理保障,也厲行節約。一方面,結合實際逐步推動「三保」相關轉移支付納入省對下直達資金範圍,做好「三保」風險防範和應急處置;另一方面,貫徹政府過緊日子要求,堅持勤儉節約。

    大幕已啟,政府決心打通毛細血管的末梢,將改革進行到底。這些年,中國一直在強調提升基層治理的精細化水平,推進省以下財政體制改革將重塑基層政府的治理模式,而這其中的關鍵,用財政部有關負責人的話說,就是「將中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能」。

中青報·中青網記者 張均斌 來源:中國青年報

2022年06月21日 05 版

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