這次財政體制改革要解決哪些問題

    中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》,提出清晰界定省以下財政事權和支出責任,這是推動省以下財政體制改革的重要一環,也是提升地方治理能力的基礎和內在要求。

    權責匹配

    地方治理體系,是國家治理體系中的重要一環。地方治理的現代化,則是國家治理現代化的重要組成部分。通俗地講,事權通常是指政府「應該做什麼事」,財政事權是「財政該幹什麼事」。而支出責任則是基於事權劃分,各級政府履職時需要支出的義務,即「誰來掏錢辦事」。只有財政事權和支出責任界定清晰了,才能做到權責匹配,形成有力的激勵與約束機制,使各級政府在財力許可的範圍內,做好自己的事情,進而提升治理能力。

    清晰界定省以下財政事權和支出責任,也是發揮地方各級政府的積極性和加快建設全國統一大市場的迫切需要。當前,地方經濟社會發展中面臨一些新的矛盾和挑戰。應對這些矛盾和挑戰,需要進一步激發地方的積極性,而清晰界定省以下財政事權和支出責任,可以使其更加明確各自職責,推動治理體系更加有效地運轉,從而形成應對挑戰、解決問題的合力。從建設全國統一大市場來看,地方政府是建設統一大市場的主要執行主體和責任主體,清晰界定省以下財政事權和支出責任,可以使地方政府進一步明確該幹什麼、不該幹什麼,為建立統一大市場掃除體制機制障礙。

    問題導向

    近些年來,各地立足實際,積極推進財政管理體制改革,在事權和支出責任界定方面進行了一些探索,取得了一些成績,但也面臨著一些突出問題。

    省以下各級政府的財政事權界定不清晰。由於中國沒有明確的各級政府間財政關係和事權劃分的法律法規,因而財政事權劃分缺少法律依據,責權關係並不明確,上級政府有決定下級政府事權的權力。雖然這有利於保持財政事權界定上的靈活性,使地方根據各自的實際狀況作出合理的安排,但也容易導致財政事權界定上的隨意性。一項政策或措施的出台,往往採取「上級發文、下級執行」的模式,下級常常是被動接受上級安排的事權,被動事權又直接轉化為支出需求,給財政運行帶來較大壓力。

    事權與支出責任界定不合理。由於省以下各級政府的財政事權界定不清晰、隨意性較大,導致支出責任劃定不夠規範統一,存在「一事一議」「討價還價」等現象,尤其是存在共同事權較多、支出責任交叉重疊等問題。如城市建設、環境治理等領域,上級政府採取按照比例或給予適當補助等方式承擔支出責任,支出責任與事權不完全匹配,難免會出現責任落實不力、互相推諉的問題,並且會導致公共服務「斷頭路」「最後一公里」等盲區,降低了治理效率。上級政府對下級政府的專項支出有時採取零星專款撥付方式,局限於局部的一些項目和工程,並要求下級政府給予配套。為爭取項目資金,下級政府有時採取虛假配套,影響了項目質量和財政資金使用效率。

    事權和支出責任與治理能力不匹配。省以下各級政府統籌資源和發展能力、信息獲取和處理能力等並不相同,因而,事權和支出責任的界定,必須與各級政府的能力相匹配。儘管基層政府在了解群眾基本訴求、社區建設以及處理具體公共事務方面具有優勢,但在處理跨區域事權、促進城鄉發展一體化、推進基本公共服務均等化、統籌各種資源等能力上,與省級政府仍存在較大差距。當前,存在事權和支出責任過度下放的問題,造成事權和支出責任與治理能力不匹配,影響了地方治理效率。

    事權和支出責任的調整機制不健全。有些事權和支出責任的劃定,有其特殊的歷史背景或原因,但隨著經濟社會的發展變化,已經不符合實際情況,需要根據實際情況的變化進行動態調整。由於事權和支出責任的調整機制不健全,導致事權和支出責任與治理規律、現實情況不相符合的狀況,影響了地方治理水平。

    統籌協調

    根據中央精神,針對存在的突出問題,界定省以下財政事權和支出責任需要堅持激勵相容、符合治理特點、與地方實際和治理能力相匹配等原則,體現基本公共服務受益範圍,兼顧政府職能和行政效率,以激發地方政府的積極性、提升地方治理能力。

    一是靈活選擇界定模式,使事權與支出責任相匹配。既要堅持分級管理原則,即屬於省級的,由省負責,屬於市縣的,由市縣各自負責,又要堅持屬地管理,以發揮該地的信息優勢和主觀能動性,從而提高公共服務的供給效率。根據轄區內各市縣發展狀況,綜合考慮各項事權的內在屬性和外部性、受益範圍、服務效率和管理信息複雜程度等因素,更加註重治理的「缺點」問題,打通公共事務「斷頭路」,建立權責明確、激勵相容、運轉高效的事權和支出責任界定模式。將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移,強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。

    二是適當增加省級政府的部分財政事權,發揮好省級統籌和協調能力。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移,明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責,適當上收部分關於人的發展的公共服務供給事權。例如,為了增強防範風險的能力,需要賦予省級政府較大的責任和權力,並適當提升其財力和支出責任,增強其全局統籌、協調和處理能力。

    三是規範共同事權,合理確定支出責任主體和共擔模式。一般而言,共擔模式分為三種:省級為主,市縣配合;市縣為主,省級補助;省市縣各自承擔職責。綜合考慮公共服務受益範圍,區分共同事權的不同性質,進一步細分共同事權,明確共同事權的承擔主體的主次關係,即明確以哪一級為主來履行事權責任,合理確定支出責任主體和共擔模式。同時,需要加強轄區內的治理和公共服務供給的協調,提升事權與支出責任界定的統一性和協同性。

    四是健全省以下財政事權和支出責任的調整和爭議處理機制。財政事權與支出責任界定需要具備可操作性,既要保持適當的穩定性,又要因時因勢,把握動態調整的時機與節奏。隨著發展水平和空間結構的改變,轄區內對公共服務的需求在數量和質量上都會發生變化,應健全省以下財政事權和支出責任的調整機制,呼應這種發展水平和需求的變化。同時,建立健全事權和支出責任劃分爭議處理機制,加強溝通協調,明確權責,防止公共服務供給中的推諉扯皮現象。

    需要強調的是,界定事權和支出責任屬於全面深化改革的重要一環,涉及整個政府職責的優化和調整,單靠財政部門難以完成,需要地方統一領導,統籌協調安排。

    (作者為中國財政科學研究院副院長)

傅志華 來源:中國青年報

2022年06月21日 05 版

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