新型城鎮化加速推進 多元化融資破解縣城資金難題

  本報記者 杜麗娟 北京報導

  新型城鎮化以人為核心推進的背景下,其規劃進程也開始從中小城市向縣城下沉。作為首個國家層面支持以縣城為重要載體的城鎮化建設文件,《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)發佈後,得到了市場廣泛關注。

  從城鎮化進度看,《意見》的發佈,釋放出要加快推進縣城城鎮化建設的信號。結合「4·29」中央政治局會議關於全面加強基礎設施建設的要求,縣城基建投資成為城鎮化進程中一個關鍵因素。

  這表明,推進縣城基礎設施建設需要以完善投融資機製為重要抓手,由財政單一投入的傳統融資模式向多元化融資模式轉變。

  城鎮化新探索

  「高質量發展階段,提高縣城城鎮化水平,是提升城鎮化率需要探索的新發展模式。」北京大岳諮詢有限公司董事長金永祥說。

  自2013年中央召開城鎮化工作會議後,促進大中小城市和小城鎮合理分工、協同發展成為城鎮化一項重要任務。隨著2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的實施,加快發展中小城市成為優化城鎮規模結構的一個主攻方向。

  在推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合的要求下,2020年5月,國家發改委印發《關於加快開展縣城城鎮化補缺點強弱項工作的通知》,支持縣城提升綜合承載能力和治理能力。

  為做好新一輪國家新型城鎮化規劃編製工作,國家發改委規劃司曾於去年著手準備《國家新型城鎮化規劃(2021-2035年)》。

  中證鵬元研發部研究員吳進輝表示,近年來,國家發改委會同有關部門逐年印發實施新型城鎮化建設年度重點任務,這些工作對推進縣城發展,促進新型城鎮化建設具有重要意義。「受此影響,預計國家新型城鎮化規劃文件也將很快出台。」吳進輝分析。

  相關數據顯示,截至2021年底,中國城鎮常住人口為9.1億人。其中,1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區人口佔全國城鎮常住人口的近30%,縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。

  國家發改委相關人士介紹,縣城是中國城鎮體系的重要一環,在城鎮化進程中,農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍。「而推進縣城建設,不僅有利於引導農業轉移人口就近城鎮化,也可以完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。」該人士解釋。

  為此,國家發改委會同6家開發性、政策性和商業性金融機構聯合印發《縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引》,以更好發揮資本市場作用,形成縣城補缺點強弱項系列政策性文件。

  中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱在中國城市百人論壇2022春季論壇上透露,目前《國家新型城鎮化規劃(2021-2035年)》已通過。「以縣域為基本單元推進城鄉融合發展,堅持以工補農、以城帶鄉,推進城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置是新一輪規劃的亮點。」

  相關數據顯示,到2035年、2050年,中國的城鎮化率將達到75%~80%,這意味著,未來將有1.5億~2億人左右的新增城鎮人口。在跨省區的人口流動趨緩、返鄉農民工迴流的驅使下,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設顯得尤為重要。

  拓展多元化融資

  「《意見》繪製了縣域發展新藍圖,這有利於推動新型城鎮化和鄉村振興戰略的落地,不過從縣城建設現狀看,資金問題仍是縣城城鎮化面臨的一個難題。」金永祥說。

  結合中國縣城發展現狀,縣城基礎設施建設項目主要以公益性項目為主、准公益性和經營性項目為輔,資金需求量大但收益相對偏低,在地方金融資源相對欠缺的情況下,縣城城鎮化建設基本依賴政府財政單一投入。

  不可否認,城鎮化推進早期,房地產是解決城市建設資金的重要來源,但隨著經濟的高質量發展,保持經濟增速和控制政府隱性債務變得同等重要。

  在此背景下,「十四五」規劃強調加快新型城鎮化建設之際,推進縣城基礎設施建設需以完善投融資機製為重要抓手,由財政單一投入的傳統融資模式向多元化融資模式轉變。

  中誠信國際研究院研究員袁海霞認為,當前縣級政府是地方項目建設的主體之一,但其自身財力較弱,在新型城鎮化不斷推進的背景下,公益性項目資金缺口逐步加大。「在區縣財政緊平衡背景下,加大專項債支持將有助於緩解縣級財政資金壓力,為城鎮化建設提供重要資金來源。」袁海霞說。

  上述《意見》也提出,對公益性項目,要加強地方財政資金投入,其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。

  根據中誠信國際的統計,近年來專項債投入逐步下沉,2021年縣級項目佔比較2020年提高約5.5個百分點至62.5%。從投向看,縣級專項債項目主要集中在市政設施領域,2021年該領域專項債佔比超六成,以棚改、舊改、市政交通基礎設施建設為主。

  值得注意的是,伴隨《意見》相關舉措的落實,後續專項債額度也會進一步向符合條件的區縣傾斜,以持續完善縣城市政設施體系,這將有利於精準補齊縣城高質量發展的缺點及弱項。

  此外,《意見》還明確,縣城「補缺點強弱項」領域要吸引更多社會資本投入,努力實現政府和社會資本的共贏。

  在金永祥看來,推進縣城城鎮化過程中,在區縣可支配財力能承受的情況下可以引入PPP(政府和社會資本合作模式)模式,並以PPP模式進行融資和運作管理,分年度規劃符合條件的項目,以逐步擴大社會資本方在縣城城鎮化建設中的作用。

  根據財政部的規定,每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,佔一般公共預算支出比例不超過10%,若地方政府未能對區縣財政承受能力進行把控,則有可能產生「資不抵債」的情況,同時對社會資本方來說,一旦出現這種情況,對其未來現金流及經營也會產生影響。

  「基於這種因素考慮,政府和社會資本方需要對PPP項目進行全生命周期管理,要嚴選符合條件的社會資本方參與建設,避免隱性債務傳導。」金永祥說。

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