中國城市發展中心馮奎:城鎮化大方向沒有變 縣城重要性提升

  本報記者 顏世龍 北京報導

  近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱「《意見》」),《意見》指出,縣城是中國城鎮體系的重要組成部分,是城鄉融合發展的關鍵支撐,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係具有重要意義。

  《中國經營報》記者注意到,《意見》要求到2025年,以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展,縣城缺點弱項進一步補齊補強,一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效,公共資源配置與常住人口規模基本匹配,特色優勢產業發展壯大,市政設施基本完備,公共服務全面提升,人居環境有效改善,綜合承載能力明顯增強,農民到縣城就業安家規模不斷擴大,縣城居民生活品質明顯改善。

  為此,記者採訪中國城市和小城鎮改革發展中心研究員、民盟中央經濟委副主任馮奎,解讀《意見》背後的經濟增長邏輯。

  縣城是有效投資的方向

  《中國經營報》:《意見》發佈的時機和實際意義是什麼?

  馮奎:中國的城鎮化率達到了65%,進入了城鎮化的下半程,城鎮化仍有空間。現在看,中心城市已有長足發展,鄉村振興正在全面啟動。在城鄉之間起著關鍵聯結作用的縣城,對於完善城鎮化的體繫結構、加快城鄉融合發展意義重大。在穩增長的要求下,總體來看,縣城有巨大投資潛力,是有效投資的方向。

  有人問國家城鎮化的方向是不是變了,我覺得這是誤解。城鎮化發展進程中,城市群是城鎮化主體,這一點並沒有改變。這次政策提出縣城是城鎮化重要載體,並沒有說要改變國家城鎮化的總體方向。拉長歷史來看,「郡縣治,天下安」提出有2000多年了。中國要建成現代化強國,在再有二三十 年城鎮化即將完成之際,縣城得到強調與突出,這興許就是一種大歷史觀吧。

  《中國經營報》:政策提出要因地制宜補齊縣城缺點,為何建設了多年,但仍然在提補缺點?缺點是什麼?

  馮奎:缺點當然有。主要原因就是:原有建設基礎,滿足不了人民生活的需要。縣城的基礎設施和公共服務與中心城區相比有較大的差距。還有一個,近年來縣城遭受不少災害,有的出現管網事故等,所以一部分縣城確實老了、舊了、落後了。

  第一大塊缺點是基礎設施,包括市政交通設施、對外連接通道、防洪排澇設施、老化管網改造、老舊小區改造等。第二塊缺點是公共服務供給,包括醫療衛生體系、教育資源供給、養老托育服務、文化體育設施、社會福利設施等。

  難點痛點在於實事求是、科學決策。因為城鎮化仍處於發展之中,縣城處於演進之中。無論從宏觀上,還是從具體縣城的規劃建設上來說,合理把握縣城建設的時序、節奏、步驟就非常難。因此,對於縣城建設,一定要有充分的討論,進行科學的規劃。

  未來要加大力度「補人頭」

  《中國經營報》:政策提出要防止人口流失縣城盲目建設,人口流失意味著包括資金等多類要素的流失,對於這類縣城,本身財政、資本等各類資源不足的情況下,未來該如何發展?

  馮奎:這是未來最大的一個挑戰。中國的城鎮化仍處於發展之中,中心城市引領的都市圈、城市群仍在集聚人口,部分縣城必然面臨人口減少。有的縣城絕對人口已降到三五萬人,有的縣城人口在持續減少。

  以前對於縣城建設,最主要的一個思路就是「補磚頭」,就是強化基礎設施建設,要建設大縣城。我認為未來,要加大力度去「補人頭」。要把錢多往公共服務上投放,特別是補助在教育方面。人是可以挪動的,人力資本提高了,就會帶來收益,於國於民都有好處,不會造成特別大的無效投資。

  《中國經營報》:《意見》提出要發展五大類縣,即大城市周邊縣、專業功能縣、農產品主產區縣城、生態功能區縣城、人口流失縣轉型發展。你認為這五大類縣哪些好發展,哪些比較困難?原因是什麼?

  馮奎:最好發展的是大城市周邊縣。因為這些縣受到中心城市的輻射帶動,實際上是城市群、都市圈的有機組成部分。我早些年研究過的四川省雙流縣,現在已經變成了發達的雙流區,就是因為城區與縣之間在要素方面充分流動,達到「雙向流動」,所以這類縣有動力、有活力。

  專業功能縣、農產品主產區縣城、生態功能區縣城在定位上面臨著「平衡」的難題,也就是尺度分寸如何把握。作為縣城來講,它都必須有一定綜合功能。但由於縣域的發展不充分,或者說有偏向,縣城在性質、功能、產業、公共服務等方面應該特色化、差異化。但實際上這種特色化、差異化很難把握,不是我們規劃師想像的那樣。有的規劃師以為農業縣就應該堆砌一攤「農字型大小」產業,可能這恰恰是敗筆所在。

  人口流失縣更是一個複雜動態的概念。對這類縣,可以確定的是不能盲目做「大規劃」,不切實際想像它還能人口迴流甚至人口增加。但這類縣的流失會到什麼地步,在哪些方面採取措施「止流」,這需要實事求是地判斷與決策。

  構建法治化營商環境

  《中國經營報》:《意見》提出要發展特色優勢產業,制約縣城發展特色產業的因素有哪些?該如何吸引多種要素進入縣城?

  馮奎:我們研究縣域經濟,都知道有個「浙江現象」,講的是改革開放以後,浙江縣域經濟普遍出現了「特色塊狀經濟+小城鎮+專業市場」的組合拳。比如出現了領帶城、襪子城、打火機城等。現在能不能這麼去設計?很難了。現在你到浙江去看,許多特色經濟根本不是以前的傳統產業,也不是政府設計的,而是市場、政府、社會多種力量塑造的結果。

  因此,工業化發展到了新的階段,加上全國統一大市場建設帶來的機遇與挑戰,政府部門不要去簡單想像什麼是特色優勢產業,然後不顧一切去投資建設。

  政府當然可以有所作為,我認為最主要的是保障要素供給,優化營商環境,提供較高品質的生活條件,這樣就可以給各種可能的產業以發展的機會。特別想強調的是,很多外來企業家對於「縣城江湖」有戒心,因此構建法治化、市場化的營商環境可能是第一位的工作。

  《中國經營報》:政策提出要加強基礎設施和公共服務供給,對於一些本身相對弱勢的縣城(例如中西區縣城)而言,會不會投入與產出不成正比?

  馮奎:首先需要釐清一個概念,就是縣城基礎設施與公共服務投入,要獲得的回報是比較全面的、綜合的、複雜的,不完全是經濟的回報、當期的回報或本地的回報。這裏面有發展的考慮,也有國土安全、社會穩定等多種考慮。前幾年有個關於國家生態縣的爭論,焦點是這地方人都走了,還要不要投入?這類問題還有很多,比如沿邊一些縣,人口與經濟發展相對遲緩,要不要投入?如何投入?

  所以,對於縣域、縣城發展來講,中辦、國辦的文件中提出五個方面的分類,這當然非常重要。但這個分類僅是提供了一種參考。真實世界中的縣域與縣城,確實需要一縣一策來對待。

  《中國經營報》:政策提出要建立多元可持續的投融資機制,社會資本該如何發揮作用?社會資本在其中是否可以實現社會效益和經濟利益雙豐收?

  馮奎:縣域承載著鄉情,是中國人的根脈所在。所以人往上一代、兩代,估計都會追溯到某縣某鎮某村。因此,在縣城發展中,一定要創造機會,讓縣裡出去的工農商學等各方面鄉賢都能有機會報效家鄉,他們或者出錢或者出智,這些都是社會資本。

  從改革的角度來講,現有農村人到城裡去,他們要獲得「城市權」。城裡人能不能來下鄉、如何下鄉?如何吸引他們回縣城、回農村?這就需要研究縣城、鄉村如何具有開放性與吸引力。在這一輪縣城發展中,領先一步的縣城要善於在改革、創新上有新舉措。

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