以縣城為載體 新型城鎮化構建發展新格局

  本報記者 王登海 北京報導

  城是中國城鎮體系的重要組成部分,是城鄉融合發展的關鍵支撐,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係具有重要意義。

  近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》),勾勒了城鎮化建設新圖景。

  《意見》從加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理髮展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展五個方面明確指出「科學把握功能定位,分類引導縣城發展方向」。

  《意見》提出,到2025年,以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展,縣城缺點弱項進一步補齊補強,一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效,公共資源配置與常住人口規模基本匹配,特色優勢產業發展壯大,市政設施基本完備,公共服務全面提升,人居環境有效改善,綜合承載能力明顯增強,農民到縣城就業安家規模不斷擴大,縣城居民生活品質明顯改善。

  推進以縣城為重要載體的城鎮化建設,具體如何落地?南京農業大學規劃院上海分院院長、上海立信會計金融學院孫文華博士接受《中國經營報》記者採訪時表示,縣城建設、設施發展、公共產業改造,這些都需要統籌設計,因為縣城只相當於一個中心鎮,處在整個縣域城鎮格局中的龍頭地位,對周邊小城鎮具有虹吸效應。而如何帶動周圍小城鎮的發展,形成產業體系格局還需要具體的政策設計。

  賽迪顧問縣域經濟研究中心分析師陳思雨認為,各地應在《意見》指導下,合理選擇縣城的發展路徑,加強政策銜接和有效傳導,把握髮展建設的時序節奏,形成執行閉環;結合區域經濟發展特徵要求以及各類縣城人口集聚、服務能力實現資源精準投放;持續培育縣域產業發展動能,為深入推進以人為核心的新型城鎮化、不斷提高人民生活質量提供強力支撐。

  分類引導縣城發展方向

  縣城數量大、類型多,發展路徑各不相同。國家發展改革委有關負責人在解讀《意見》時表示,要尊重縣城發展規律,順應縣城人口流動變化趨勢,立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位,統籌縣城生產、生活、生態、安全需要,合理確定不同類型縣城的發展路徑。

  數據顯示,2021年年底,中國城鎮常住人口為9.1億人。其中,1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區人口佔全國城鎮常住人口的近30%,縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。

  《意見》提出,科學把握功能定位,分類引導縣城發展方向。將加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理髮展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展。

  「縣城功能定位需要體現均衡競爭力、差異化競爭。縣城的功能定位決定了縣域經濟的就業、社會、生態等綜合發展方向,決定了縣域經濟可持續發展的可能。」孫文華表示,《意見》明確了五類縣城的發展路徑,加快發展大城市周邊縣城,把一般製造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移,承接大城市的部分功能,將與大城市形成功能的互補。而強調縣城的農業發展和生態功能,這兩者將有效服務於「三農」,提供糧食安全保障和築牢生態屏障的功能。

  陳思雨也認為,科學定位縣城功能,分類指引縣城發展方向是加快推進縣城城鎮化建設的必然選擇。分類引導縣城發展,就要尊重縣城發展規律,科學把握功能定位,結合縣城人口流動變化趨勢以及縣域資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位,統籌縣城生產、生活、生態、安全需要,因地制宜,分類發展。這也有助於形成多元化、差異化的區域經濟格局,切實提升要素資源配置的有效性。

  謀特色

  《意見》還就培育發展縣城的特色優勢產業作出部署,一是增強產業支撐能力,突出特色、錯位發展,重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業,統籌培育本地產業和承接外部產業轉移。二是提升產業平台功能,根據需要配置公共配套設施,引導縣域產業集中集聚發展。三是健全商貿流通網路,發展物流中心和專業市場,打造工業品和農產品分撥中轉地。四是完善消費基礎設施,圍繞產業轉型升級和居民消費升級需求,改善縣城消費環境。五是強化職業技能培訓,提高農民工特別是困難農民工的技能素質和穩定就業能力。

  國家發改委相關人士介紹,產業是縣城建設發展的根基,有產業才有就業崗位、才有人口集聚。產業配套設施可供眾多企業共用共享,直接影響著要素是否流入和企業成本高低。不少縣城的產業平台功能比較薄弱、配套設施不健全,升高了企業生產成本和交易成本,沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。要推進縣城產業配套設施提質增效,夯實縣城產業基礎,促進居民就地就近就業和持續增收,帶動縣域經濟高質量發展。

  如何培育發展縣城的特色優勢產業?孫文華認為,「縣城發展不同於城市發展,城市發展本身具有人口規模帶來的擴大效應,但縣城發展需要吸引人。所以,縣城建設的本質是區域經濟,需要健全產業體系,並非簡單以招商引資、賣地來解決。」孫文華表示,縣城的產業空間應為綜合體,包括研發、加工、商貿物流、消費等產業空間,它的產業集群應該在縣城。同時,縣城產業發展也需要有未來轉型升級的空間,不能在一開始就固化產業空間布局。此外,還需要注意縣域發展的特色產業支持。

  「長期以來,在傳統工業化驅動城鎮化的發展模式下,縣域的勞動人口、自然資源、土地空間成為城市工業化的『大後方』,在特定歷史時期為中國的工業化進程做出了重大貢獻。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中,要突破傳統路徑依賴,以新經濟發展範式加快新舊動能轉換,縣域亟須重新整合發展資源,挖掘特色優勢,以特色產業發展塑造核心競爭力。」陳思雨表示,縣域特色產業是縣城核心競爭優勢的「底盤」。

  補缺點

  記者注意到,補齊基礎設施和公共服務缺點是文件強調的一個重要內容。國家發改委相關人士也明確指出,不少縣城的市政公用設施不完善,如管網陳舊老化、路網容量不足、老舊小區配套較差、停車場建設滯後、客運站設施落後等,降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設施提檔升級,較好滿足居民居住和出行等生活需要。

  孫文華認為,縣城及縣級市城鎮具有承載農業轉移人口的能力。但是,目前城鄉收入差距、公共服務差距等問題依然存在。《意見》提出,「因地制宜補齊縣城缺點弱項,促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能,增強縣城綜合承載能力,提升縣城發展質量。」這四個主要類別都屬於公共服務類投資,其目的就是增強縣域的綜合承載能力,提升縣域發展質量,有利於引導農業轉移人口就近城鎮化,完善大中城市和小城鎮的城鎮化空間布局。這也表明,在建設重點方向上,將集中解決城鄉差距、公共服務差距等。

  在具體的基礎設施建設上,《意見》提出了縣城建設的重點包括產業園區、物流設施、消費基礎設施、市政和對外連接交通設施、防洪排澇設施、老化管網改造、老舊小區改造、基礎設施數字化改造、文化體育設施、社會福利設施和垃圾污水收集處理設施。

  在強化縣城的公共服務供給方面,國家發展改革委有關負責人表示,不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高,縣級醫院和疾控中心防控救治能力不強,基礎教育、養老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群眾需要。要推進縣城公共服務設施提標擴面,保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。

  因此,《意見》提出,強化公共服務供給,增進縣城民生福祉。一是完善醫療衛生體系,推進縣級醫院(含中醫院)提標改造;二是擴大教育資源供給,推進義務教育學校擴容增位,完善幼兒園布局;三是發展養老托育服務,提供基本養老和長期照護服務,支持社會力量發展托育服務;四是優化文化體育設施,根據需要完善文化場館功能,建設居民健身載體。五是完善社會福利設施,幫助救助殘疾人、未成年人和流浪乞討人員。

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