小縣城「新故事」,一場城鎮化升級賽

「除了偶然回老家看看年齡越來越大的父母,我對家鄉的印象慢慢模糊了。」衛先生告訴新京報貝殼財經記者,「現在,想會會同學朋友,在臨汾只要微信群里喊一聲,能來十幾個,而回到農村一個也見不到。」

今年是衛先生闊別小山村到山西臨汾市開飯店的第十個年頭,雖然只是一個夫妻店,但是憑著兩人的苦心經營倒也溫暖富足,去年還分期貸款買了樓房。

從2000年左右開始,衛先生越來越多的同齡人開始進城務工,進入2010年,隨著孩子上學的需要,舉家進城的越來越多。

衛先生來自臨汾市西北部的山區小縣汾西。這個縣曾經有近15萬的人口,而在汾西附近,則是5萬到10萬人口的隰縣、大寧縣、永和縣、蒲縣。

隨著城市化進程,近10年來這些山區縣的人口加速外流。據2021年6月公佈的第七次全國人口普查結果,臨汾市常住人口為3976481人,與2010年第六次全國人口普查的4316612人相比,十 年間減少了340131人,減少7.88%。

10年時間,汾西縣人口減少27.8%,而永和縣、大寧縣、蒲縣的人口分別減少21.6%、19.1%、10.8%。在這些邊遠小縣,縣城成了一個尷尬的存在,既沒有大中城市的市政配套,又無力成為縣域經濟的核心和龍頭。

5月6日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)公佈。曾經的邊遠小縣和資源、交通、「三農」等條件優越的核心大縣或將面臨截然不同的結局。長期以來,小而全的縣域發展「平均主義」或將終結。

有學者向貝殼財經記者表示,這種兼顧公平、鼓勵效率的縣城多元化發展戰略會給當前傳統經濟馬車疲軟的國民經濟注入新的動力,最終服務全國的高質量發展,而縣域經濟也將面臨新一輪調整升級。

經濟新動能:縣城城鎮化

至於為什麼選擇較遠的中心城市發展而不是去自己的縣城,永和縣的周先生向貝殼財經記者表示,縣城生活條件落後還能接受,最大的問題就是無法就業,這個縣城等學生一放假,大街上的人就很少了,服務業無法發展,而受制於沿黃河的生態建設需要,很少有工業企業。

第七次全國人口普查顯示,永和縣全縣僅僅49946人,是臨汾市最偏遠,人口最少的縣。而永和縣的鄰居大寧縣全縣也剛剛52166人。

永和縣毗鄰黃河,生態十分脆弱。圖/IC

貝殼財經記者發現,生態環境脆弱讓這些縣發展的底子本來就薄,而縣城的弱小則使得其無法有效連接中心城市和鄉鎮農村,並輻射帶動農村、農業,發揮「城尾鄉頭」的作用。縣城反而成了縣域發展的瓶頸。

就在《意見》出台當天,國家發改委有關負責人通過網路公開回答媒體關切,指出:2021年年底,中國城鎮常住人口為9.1億人。其中,1472個縣城及394個縣級市城區人口佔全國城鎮常住人口的近30%,縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。推進縣城建設,有利於引導農業轉移人口就近城鎮化,完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局;縣城位於「城尾鄉頭」,是連接城市、服務鄉村的天然載體,推進縣城建設,既有利於適應農民日益增加的到縣城就業安家需求,又有利於輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化,也有利於強化縣城與鄰近城市的銜接配合;縣城建設是擴大內需的重要引擎,實施擴大內需戰略、促進形成強大國內市場,是新形勢下推動高質量發展的戰略選擇;縣城建設是人民美好生活的重要保障,縣城建設發展關係縣城乃至全縣域的民生質量。

中國人民大學數字生態競爭跨學科交叉平台首席專家,數字平台生態系統競爭優勢理論倡導者易靖韜教授向貝殼財經記者表示,受地緣政治、新冠肺炎疫情、大國博弈等因素影響,傳統拉動經濟的三駕馬車,投資缺乏信心、出口受疫情影響較大、消費面臨增長壓力。因此,如何進行新舊動能轉換就成為關鍵。

據國家統計局發佈數據,今年一季度中國國內生產總值(GDP)270178億元,同比增長4.8%。雖然基本面穩定,但穩增長、保民生、促發展的呼聲不斷。

易靖韜認為,以縣城為重要載體的城鎮化建設是破解目前困境的有效手段之一,也是國民經濟縱深發展的必然結果,與經濟的區域遞次發展、產業優化升級是一脈相承的。

按照《意見》目標:到2025年,以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展,縣城缺點弱項進一步補齊補強,一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效,公共資源配置與常住人口規模基本匹配,特色優勢產業發展壯大,市政設施基本完備,公共服務全面提升,人居環境有效改善,綜合承載能力明顯增強,農民到縣城就業安家規模不斷擴大,縣城居民生活品質明顯改善。

「如果縣城在這次新型城鎮化中得到良好發展,則會有序引導產業轉移,降低產業在大城市的發展成本,推動國內產業從低端向高端邁進,從而適應國際市場和分工的趨勢和要求,推動經濟的高質量發展。」易靖韜說。

因此,縣城為重要載體的城鎮化建設既是發展的結果,又是發展的需要,還能進一步推動高質量發展。

縣城「優勝劣汰」加速,發展不起來或面臨被合並

如果說,部分縣城中心城市功能的缺位讓城市和鄉村之間產生隔閡的話,那麼通過城鎮化建設,則是補足缺點,帶動縣域發展的機會。然而,面對全國1866座縣(含縣級市),是不是都要掀起新一輪建設浪潮?

山西興縣縣城沿河而建,如今林立的高樓與低矮的民房交織在一起。  新京報貝殼財經記者 白華兵 攝

答案是否定的。

《意見》針對不同類型的縣城(含縣級市城區),給出不同的發展路徑。國家發改委有關負責人指出:要尊重縣城發展規律,順應縣城人口流動變化趨勢,立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位,統籌縣城生產、生活、生態、安全需要,合理確定不同類型縣城的發展路徑。包括加快發展大城市周邊縣城,支持位於城市群和都市圈範圍內的縣城融入鄰近大城市建設,發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城;積極培育專業功能縣城,支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長,發展成為先進位造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城,支持邊境縣城完善基礎設施等。

簡言之,如果一個縣城既不在城市群,也沒有產業優勢、文化特色和守邊功能,還不能有效服務「三農」,同時無法有效承接生態移民,根據發改委對於不同類型縣城的發展方向規劃,將引導人口流失縣城轉型發展,促進人口和公共服務資源適度集中,加強民生保障和救助扶助。

中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀教授向貝殼財經記者表示,在中國1800多個縣(縣級市)中,基於行政區劃的縣域經濟發展差距是巨大的。比如江蘇崑山,其地區生產總值2022年超過4700億元,而有些內陸縣的地區生產總值只有十多億元。此外,每一個縣所面臨的問題也是不一樣的。對於「吃飯財政」的小縣而言,區位優勢不佳、資源匱乏、人才缺失,產業發展比較低端,面臨的市場也十分狹窄。經濟大縣則不一樣,有時候一個很小的產業,哪怕是一顆紐扣、一條拉鏈,在全國市場佔比都很大,影響深遠。尤其是在交通物流和電子商務的推動下,很多縣形成了自己的優勢產業或特色產業。

陳耀表示,「針對不同類型的縣城,要精準施策,找到不同的城鎮化建設路徑,從而帶動全縣經濟的發展。」

面對地區資源稟賦不夠,生態環境脆弱,縣城承載能力不足,人口外流嚴重的縣,是繼續加大建設力度,還是尊重自然和市場規律,限制盲目發展,引導人口向優勢資源城市集中?

在採訪中,受訪者也遇到同樣的困惑。有汾西縣市民向貝殼財經記者表示,是去縣城買一套房子還是到附近條件好點的霍州市、洪洞縣買房呢?

對此,陳耀教授認為,按照目前全國主體功能區規劃,不同縣域承擔的功能不同,縣城發揮的作用也不同。比如最後這類縣,人口越來越少,老百姓會向其他有吸引力的地方轉移,所以這裏的縣城有可能會越來越越弱化,甚至有被合並的可能。

「這些小縣如果沒有守邊、保障生態等特殊功能,如果在一定時期發展不起來,其實被合並也是一條路,這樣可以集聚資源,保證縣域能夠有更好公共服務的提供。」陳耀進一步解釋。

發力數字經濟,打破縣域發展封閉、孤立現狀

衛先生向貝殼財經記者表示,一開始自己並沒有選擇離家較遠的臨汾市創業,而是選擇到汾西縣城打拚,然而開飯店十多年,直到後來再也干不下去,才不得不離開。

傳統產業的凋敝推動人口的外流,縣城基礎設施的落後則加速了這個過程。衛先生表示,縣城和鄉村的差別並不大,住窯洞、前幾年還得買煤炭生火取暖,很多地方都沒有下水道,城市供水還會經常停。而現在去看看縣城,至少街道已經變了模樣,但遺憾的是人已經走了,而一旦離開,就不想再回去。

事實上,隨著大中城市的發展,縣城的城鎮化建設多年來一直在默默進行。

貝殼財經記者了解到,經過近10年的發展,各縣城的面貌在一定程度上有所改變,有的地方發展還比較好。比如山西的孝義市(縣級市)、洪洞縣、襄垣縣、平遙縣等條件較好的地區,其縣城建設都已經與一些大中城市差別不大;而山西昔日的山區小縣吉縣、汾西、沁水、蒲縣、柳林縣等地的縣城建設也取得一些進步。只是,缺少煤炭等產業的汾西縣,雖然5年前就拉大縣城規模,打造「三垣一城」,但沒有產業的縣域,僅僅靠政府有限的公共事業投資建設,顯然力不從心。為此,當地政府近年來開始積極打造地方特色經濟,爭取在產業上能夠有所突破。

汾西縣城新城區的主幹道。  汾西縣新聞中心 侯建兵供圖

未來,縣城為載體的城鎮化建設如何實施?《意見》從培育發展特色優勢產業,穩定擴大縣城就業崗位以及完善市政設施體系,夯實縣城運行基礎支撐等六個方面給出指導。

易靖韜教授指出,在市政建設中,數字基礎設施的建設尤其關鍵。數字經濟雖然在發展中遇到一些問題,但是其煥發出的強大創新活力值得倍加珍惜。在數字經濟經過多年發展、試驗後,現在已經開始全面向縣城甚至鄉村進軍。

其表示,早在2019年10月,中國就開始建設國家數字經濟創新發展試驗區,河北省(雄安新區)、浙江省、福建省、廣東省、重慶市、四川省6個地區啟動試驗區建設工作。而今列入縣城為重要載體的城鎮化建設意見,將成為未來縣城重要的基礎設施。其思路上是一脈相承的,意味著數字經濟發展要從核心的中心城市向外圍鄉村把成功的經驗進行逐步複製和擴散。這表明,在國家發展經濟傳統工具箱之外,多了一個新舊動能轉換的重要抓手,並成為經濟高質量發展的重要推動力。現在數字經濟佔GDP總量的40%左右,那麼這40%體量的GDP是可以按照數字經濟的核算公式去進行分解,從而找到驅動數字經濟的三駕馬車。通過促進數字經濟發展的數字賦能可以解決原有經濟三駕馬車動力不足的問題。此外,還能打破地域阻隔,促進統一市場和區域平衡發展,減少城鄉貧富差距。

陳耀教授稱,目前興起的電商小鎮、直播小鎮都是數字經濟在縣域開花的結果。如果能把數字經濟用好,縣域經濟發展的封閉、孤立的現狀將會被打破,成為新一輪縣城城鎮化發展的機遇。

新京報貝殼財經記者 白華兵 編輯 王進雨 校對 陳荻雁

台灣疫情資訊

台灣疫苗接種

相關熱門