「超級縣城」該如何告別野蠻生長,這個文件定調了 | 新京智庫

縣城是中國城鎮化的重要載體。

▲2022年5月9日,四川省巴中市通江縣,俯瞰土地宜機化改造後的諾江鎮秋景山村,成片的藍莓產業園,成為當地農民增收的渠道。圖/IC photo

文 | 謝良兵

縣城作為城鎮化重要載體的作用再次被強化。近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(下稱《意見》),從7個方面提出了33項具體任務,以期推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

在城市群、都市圈為城鎮化主體形態之下,《意見》無疑將會引導更多的農業轉移人口就近城鎮化,完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。更重要的是,《意見》將重塑中國1866個縣城的發展格局,有效地壯大縣域經濟的實力。

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縣城將成農民進城重要載體

根據數據統計,目前有近三分之一的城鎮戶籍人口居住在縣城裡。截止到2021年底,中國城鎮常住人口為9.1億人。其中,1472個縣城的常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右,1866個縣城及縣級市城區人口佔全國城鎮常住人口的近30%。

可見,縣城是中國城鎮化的重要載體。但值得指出的是,縣城人口就地轉化率過低也成為新時期城鎮化的一個難題。此次《意見》首次提及「人口流失縣城」的概念。此前,國內的人口流失提到的更多是以地級市等中小城市,這說明縣城人口的流失問題開始受重視。

據清華大學龍瀛團隊的研究,2010年-2020年十 年間,全國共有1507個人口收縮的區縣,佔比過半,總面積為440萬平方公里,覆蓋中國近46%的國土。這些區縣,不僅包括傳統的資源枯竭型地區、中西區偏遠縣城,即使東南沿海發達地區的一些縣城,也面臨來自大城市的人口壓力。

以中部的湖南省為例,儘管GDP位列全國十強,但湖南省的城鎮化率僅為59.71%,低於全國平均城鎮化率63%。而且,各層級城市城鎮化率的差距很大,2021年,長沙城鎮化率為83.16%,其下轄的瀏陽市城鎮化率為62.0%。過去十 年,作為湖南經濟強縣的醴陵市人口流失了6萬多。

中國的人口流動基本都是層級遞進式,大城市往一線城市走,縣城往省城或大城市走,而縣城的人口遞增主要靠農村人口的流入。改革開放初期,中國的城鎮化更多依靠長距離遷徙,以省際之間的流動為主。隨著產業轉移,人口流動開始趨向於省內、市內甚至縣內的流動。

《意見》明確,要順應縣城人口流動變化趨勢,選擇一批條件好的縣城作為示範地區重點發展,防止人口流失縣城盲目建設。經過一個時期的努力,在全國範圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城,最終促進城鎮體系完善、支撐城鄉融合發展。

在都市圈和城市群發展成為城鎮化主動力的背景下,縣城及縣域經濟作為中國經濟高質量發展的必要支撐,將發揮重要作用。在加快農民進城的過程中,縣城將成為重要載體,並且,縣城也有望成為未來城市群、都市圈發展戰略中的重要節點。

縣城作為城鎮化重要載體還有三大優勢:一是可以提升空間巨大,如前所述,縣城與縣域經濟在全國的佔比都不低,但城鎮化率低;二是目前縣城在公共基礎設施的投入成本相對較低,利於更高效地推進城鎮化;三是推動區域協調發展,可滿足更多農村人口的就地城鎮化。

▲2月25日,湖南長沙喬口古鎮。圖/IC photo

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「超級縣城」如何告別野蠻生長

縣城要成為城鎮化建設的重要載體,就需解決其目前在公共基礎設施等方面的缺失。

《意見》提出,要針對大量農民到縣城居住發展的需求,加大以縣城為載體的城鎮化建設,完善縣城交通、垃圾污水處理等公共設施,建設適應進城農民剛性需求的住房,提高縣城承載能力。各地區要瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域,聚力推進4大領域17項建設任務。

還是以湖南為例。湖南省縣級市耒陽曾被稱為湖南省最大的縣城,坊間甚至有「超級縣城」稱呼。其原因,除了當時耒陽的經濟數據位列全省縣域五強之外,還在於其建成區面積和城區人口均居湖南縣域第一,規模甚至遠超省內部分地級城市。但是,耒陽市在擴城當中一度忽略了交通、教育、醫衛等公共設施的跟進。

2013年左右,耒陽市政府提出了到2017年末實現「雙六十」目標,即城市建成區面積60平方公里、城市人口60萬,城鎮化率達到60%。而且,耒陽市還被湖南省劃定為未來5年建設成為「大城市」(即50萬-100萬市區人口)的7座縣城之一。一場縣城大建設在耒陽拉開了序幕。

正是在此時,這座「超級縣城「在其「野蠻生長」中帶來的負面效應逐步顯現。隨著農村人口的不斷湧入,農村教育「空心化」的現象出現。而在縣城裡,很多小學卻在「超負荷運行」,平均每班學生達到90多人。

公共設施缺失導致人口的大量流失,如今,耒陽市城區的常住人口約45萬,也被迫摘下了湖南省第一大縣城的稱號,而在新的湖南省城鎮規劃當中,耒陽的規模等級也降為了I型小城市(20萬-50萬人),不及長沙縣、新化縣等。

耒陽縣城建設的現象只是眾多縣城發展的一個縮影,但管中仍可窺豹。此次《意見》強調,要強化公共服務供給,增進縣城民生福祉,包括完善醫療衛生體系,擴大教育資源供給,發展養老托育服務,優化文化體育設施,完善社會福利設施等等。總之,要將縣城缺點弱項進一步補齊補強。這對於此類「超級縣城」的健康發展,無疑給出了理性的引導。

2020年6月3日,國家發改委發佈《關於加快開展縣城城鎮化補缺點強弱項工作的通知》,要求抓緊補上疫情暴露出的縣城城鎮化缺點弱項,大力提升縣城公共設施和服務能力,促進公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產業培育設施提質增效。

▲5月2日,江蘇崑山夜景。圖/IC photo

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發展產業促進農民就近就業

除了公共基礎設施方面,縣城城鎮化面臨最大的缺點,其實是產業的缺失。這是一些縣城人口流失最根本的原因。

當前,大多數縣城的工業化水平相較地級市低,無法提供更多就業機會,在就業市場上難以與大城市競爭。 

此次《意見》的亮點之一是將全國縣城進行功能定位,也就是按照不同特點分成五個類別,確定不同發展路徑,包括:加快發展大城市周邊縣城;積極培育專業功能縣城;合理髮展農產品主產區縣城;有序發展重點生態功能區縣城;引導人口流失縣城轉型發展。 

無疑,這種對縣城的清晰定位,給縣城的城鎮化發展帶來了新的思路。

大城市周邊的縣城,如蘇州市下轄的崑山市、長沙市下轄的長沙縣等縣城,由於其發展基本已經實現了與大城市主城區的融合,這類縣城的規模都堪比大城市,可以視為「超級縣城」,它們的發展路徑更需要納入到大城市自身的發展體系當中去進行產業鏈的匹配和功能定位。

那些被納入到城市群、都市圈發展規劃的縣城,可以主動承接人口、產業、功能特別是一般性製造業、區域性物流基地、專業市場的疏解轉移,強化快速交通連接,發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。 

縣城城鎮化需要發展能夠解決大量就業機會的產業,利於促進進城農民就近就業和發展。《意見》指出,重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業,統籌培育本地產業和承接外部產業轉移,促進產業轉型升級。突出特色、錯位發展,因地制宜發展一般性製造業。

總之,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設,可謂廣闊天地大有作為,值得期待。

特約撰稿人|謝良兵(標準排名城市研究院院長)

編輯|李瀟瀟

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