全國城鎮化迎來戰略性調整,縣域城鎮化進入新時代

中國社會科學院財經戰略研究院縣域經濟課題組

執筆人:呂風勇

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)。從政策層面看,《意見》的發佈是落實國家「十四五」規劃和2035遠景目標綱要中提出的「推進以縣城為重要載體的城鎮化建設」發展目標的重要舉措。《意見》強調推進縣域城鎮化,主要有三方面的深層次原因。

推進縣域城鎮化,是加快推動全國區域經濟協調發展的需要。2019年,全國289個城市(不包括三沙市以及除拉薩市以外的西藏各城市)地區生產總值達到94.9萬億元,經對區劃調整因素修正後,縣域所佔比重只為36.6%,相比2013年也下降2.6個百分點,市轄區相應提升2.6個百分點。同時,所觀察的1865個縣(市)地區生產總值平均為203.6億元,其中,不足100億元的縣域達到761個,佔比40.1%,另有36個縣域超過1000億元,其總和是761個不足100億元縣域的1.3倍。

縣域與市轄區、縣域與縣域之間都存在著較大差異,並且呈現加劇之勢,迫切需要採取措施進一步加強協調發展,一方面增強縣域對產業和人口的承載能力,另一方面緩解大中城市在相對有限資源約束下的過度承載。

推進縣域城鎮化,是提高縣域公共服務和基礎設施提供能力的需要。縣域不僅經濟總量遠不如市轄區,而且創造財政收入的能力也較弱。2019年,269個含有縣域的樣本城市,其市轄區一般公共預算收入佔GDP比重平均值為8.6%,而縣域這一平均值只有7.1%。

另一方面,縣域區域廣大,人口眾多,事務繁雜,其一般公共預算支出佔GDP比重平均值達到20.9%,而市轄區這一平均值只有14.5%。收支的不匹配使縣域財政自給率(收支比率)大幅低於市轄區。2019年,市轄區財政自給率平均值達到46.9%,而縣域這一平均值只有31.0%,前者是後者的1.76倍,甚至比2013年1.71倍又略有提高。

縣域財政收入能力偏弱,嚴重影響了其公共服務和基礎設施的提供能力,使縣域在教育、醫療、內外交通、市政設施等方面都遠落後於市區,反過來進一步削弱了其產業集聚能力和自我發展能力。縣域公共服務和基礎設施提供能力迫切需要提高。

推進縣域城鎮化,是積極發揮縣域作為鄉村振興戰略支點作用的需要。根據可獲得數據的1758個樣本縣(縣級市)第七次全國人口普查相較第六次全國人口普查數據來看,常住人口總量由7.56億減少到7.18億,降幅為5.0%。同時,其中有38個縣(市)人口流入超過30%,另有68個樣本縣(市)人口流失達到30.0%以上,部分縣(市)人口流失甚至達到50.0%。這表明全國大中城市仍然是城鎮化和工業化的主戰場,大多數縣域人口特別是鄉村人口,向大中城市和經濟圈或都市圈內縣域異地轉移的趨勢仍然沒有改變。

鄉村人口向外轉移是大勢所趨,但是大規模異地而不是本地城鎮化,對縣域經濟發展十分不利,不利於縣域財政收入能力的提高,不利於縣域工業乃至服務業的聚集,繼而對鄉村公共服務和基礎設施的提供、鄉村二三產業發展和鄉村人口就業帶來嚴重影響。只有促進鄉村人口本地城鎮化,才能維持縣域經濟社會發展活力,並為鄉村振興提供堅實支點。

正是認識到縣域城鎮化對促進區域協調發展、提高縣域公共服務和基礎設施水平、強化縣域鄉村戰略支點地位的作用,《意見》有針對性地對縣域城鎮化進行了規劃部署,涉及特色優勢產業發展、市政設施體系完善、公共服務供給、歷史文化和生態保護和縣城輻射帶動鄉村能力提升等方面內容。《意見》最終目的是要通過創造就業機會、增強工作生活便利性、改善公共服務水平、提升人居環境、有效銜接縣鄉功能,促進鄉村人口本地城鎮化率及城鎮化質量的提高,並逐漸形成良性循環,發揮縣域空間充裕和資源多樣性優勢,實現縣域經濟社會的充分發展,使其成為與大中城市功能協調互補並能夠與之相媲美的發展一極。

立足於推進縣域城鎮化,《意見》也對中國未來城市化發展指出了方向。一是要推進縣域與鄰近大中城市的發展差距顯著縮小。這表明資源的再分配和政策的側重點將更有利於縣域而不再是大中城市城區。二是在補齊補強縣城缺點弱項的同時,分類引導縣城發展方向。未來全部縣城都有望獲得補齊缺點弱項的支持,其中,資源環境承載能力強、區位條件好、產業基礎堅實、功能定位適宜的縣城,將成為示範地區重點發展。三是將通過體制機制創新,使縣城發展獲得更大政策保障。將重點對農民市民化機制、投融資機制、建設用地利用機制進行創新調整,破除長期制約縣域城鎮化進程的障礙因素。

《意見》的出台,將使廣大縣城可以獲得抵消大中城市虹吸效應的發展動力,扭轉大中城市過度城鎮化、縣域過於邊緣化的趨勢,由此,縣域資源多樣性的特色優勢將進一步凸顯,中國各區域單元的功能互補性也會明顯增強,發展空間布局也將更加合理。(責任編輯:樂水 安然 張艷玲)

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