光明日報:發展農村養老服務不宜照搬城市,要立足於本土

第七次全國人口普查結果顯示,中國60歲及以上人口在總人口中的佔比接近19%,人口老齡化趨勢凸顯。其中,相較於城鎮,農村60歲、65歲及以上老人的比重分別高出7.99個、6.61個百分點。關注農村老齡化、探索適宜農村的養老服務發展路徑至關重要,也迫在眉睫。

當前,中國老齡化程度和養老服務發展水平存在著城鄉倒置問題。一方面,農村青壯年人口大量進入城市工作和生活,導致農村的老齡化程度顯著高於城市,並且這一狀況還將隨著人口城鎮化的發展而持續存在;另一方面,在政策供給和保障資源的優勢條件下,城市養老服務的發展水平遠高於農村。基於此,推進城鄉基本養老服務均等化,打造農村養老服務發展的「四梁八柱」,並切實解決好部分農村老人老無所依、老無所樂的問題,應成為「十四五」時期落實國家鄉村振興戰略、實現共同富裕目標的緊迫任務。

在對養老服務體系發展中「重城市、輕農村」傾向進行糾偏的同時,還應避免將城市養老服務發展思路和模式簡單照搬至農村。長期以來,中國基於服務提供場景,將養老服務劃分為居家養老、社區養老和機構養老三大類型,並相應地進行服務資源分配和統籌。這在城市中被證明是合適的,但在廣大農村地區的具體實踐中,由於支付能力不足、養老基礎設施相對欠缺,以及其他文化和社會環境等原因,嚴格意義上的社區日托服務和專業養老機構服務往往難以開展。如果讓農村地區照搬城市經驗,不僅需要耗費大量的前期建設資金和後續維護成本,而且難以滿足農村老人的實際養老需求。要解決這一問題,必須結合農村養老資源稟賦來探索適合農村老人的養老模式。

實踐表明,城鄉基本養老服務的均等化不等於同質化,更不等於將城市養老服務發展的框架和目標複製粘貼到農村。與此同時,中國農村千差萬別,各個地方的經濟發展和社會文化習俗都有很大區別,所以也不能將一種模式推及所有農村地區。「十四五」時期,農村養老服務體系發展的重點目標是推進縣鄉村三級養老服務網路建設,加強特殊困難老年人的基本養老服務保障。經過多年實踐,不少農村地區探索出了適合本地的養老服務供給形態,如以農村自治組織和互助志願服務隊伍為核心的互助養老模式、通過土地承包經營權和宅基地使用權流轉收入來保障養老服務的以地養老模式,以及以社會企業運作為基礎的產業發展模式。這些模式之所以能夠持續發展,是因為它們立足於本土,充分發揮了農村在傳統地緣和血緣方面的強紐帶關係,嵌入了村民自治的基層治理結構,並整合了農村中的傳統文化資源和相對充裕的土地資源。基於此,它們較好地解決了困擾農村養老服務發展的兩大核心問題,即造血功能和人力資源。

首先,農村養老服務要實現可持續發展就要先解決自身造血功能的問題。在政府財政有限的地區,現有經驗是在宏觀方面充分發揮市場的作用,建立養老事業與產業融合發展的供給體系。具體來說,一方面要引入市場力量,盤活閑置土地和農宅,按市價收購承包地經營權和宅基地使用權,讓土地和房產成為農民們的養老家底;另一方面還可以以鄉村振興戰略為契機,優化農村基層治理,大力發展地方特色產業,如康養小鎮、長壽鄉村、生態觀光農業等,做長農村產業鏈,並使之與農村養老互嵌,以此實現農村養老的造血。

其次,鑒於農村老年人失能率高、家庭照護功能弱化的現實,培育和發展農村養老服務的人力資源已成為一項迫切的任務。既有經驗是著力挖掘鄉村的內生性力量。一方面,可以藉助鄉村傳統的互助文化,激活農村居民守望相助的認知,將零散的互助行為有效組織起來,調動起廣大農村居民的團體性力量。另一方面,社會組織對農村現有人力資源的運作和開發也非常關鍵。實踐發現,農村低齡老人和留守婦女往往可以成為養老體系建設的核心。依靠公益基金會的資金支持和社工機構的專業培育,這些人群能夠形成農村為老服務自治組織。尤其是留守婦女,可以通過護理培訓而較快參與到農村老人照護工作當中。

值得注意的是,加強農村在養老服務發展中的主體地位和話語權,不是要割裂城鄉互動和聯結。恰恰相反,農村要善於充分利用城市資源。農村承載著絕大多數國人的鄉愁和鄉情,城市反哺農村有著天然而充分的情感基礎。在城鎮化和社會數字化轉型的背景下,城鎮地區可以通過扶持農村產業發展、吸納包括農村老年人在內的農村人口定居、定點幫扶農村敬老院等形式直接或間接地幫助解決農村的養老難題。尤其是農村地區可以建立與發達城市地區的對口支援機制,用勞動力輸出和土地資源開發換取養老幫扶資金和專業社會組織的技術支持。

(作者:楊帆 顧詩意,分別繫上海交通大學中國城市治理研究院、健康長三角研究院研究員,上海市金山區民政局黨群辦主任)

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