王海霞:印度農業改革為何半途而廢

原標題:王海霞:印度農業改革為何半途而廢

印度總理莫迪最近突然宣布,廢除已在議會通過的《2020年農產品商貿(促進和便利)法案》《2020年價格保證和農業服務(賦權和保護)法案》《2020年基本商品法修正案》。這被認為是莫迪政府推行經濟改革以來的一次重大政策反覆,既凸顯選舉政治的巨大影響,也將動搖莫迪政府經濟自由化改革的信心。

圖源 外媒

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三項農業改革法案於2020年9月在印度議會通過,隨即掀起軒然大波。其中,《2020年農產品商貿(促進和便利)法案》允許農民將農產品出售給農產品市場委員會(APMC)以外的糧食貿易商,即可不通過中間商向私營部門售賣農產品。《2020年價格保證和農業服務(賦權和保護)法案》允許農民與加工企業簽訂銷售合約、按約定價格進行訂單式生產。《2020年基本商品法修訂案》將穀物、豆類、油籽、食用油、洋蔥和土豆等商品從基本商品清單中刪除並取消對它們的存儲限制。新農業法案意在放鬆國家管制,利用資本和市場的力量促進農業現代化發展,通過吸引私營資本投資補足農業基礎性投入不足的缺點,同時減輕國家財政負擔。

儘管莫迪政府的初衷是提高農業生產率、促進農業現代化,短期內卻損害了農民利益。印度農民擔憂新法案令「最低支持價格」(MSP)體系失效,農業市場被阿達尼集團、安巴尼集團等私營資本操縱,難以確保自身利益。法案通過不久,旁遮普邦、哈里亞納邦、北方邦、拉賈斯坦邦等多地爆發農民示威抗議。當年11月,數十萬農民「進軍新德里」,大量紮營於首都郊區,持續至今。抗議活動爆發後,總理莫迪多次發表講話安撫農民,但一直堅決拒絕廢除法案。

為何莫迪政府現在突然改變主意了呢?印度媒體普遍認為,此時態度遽變主要是出於邦議會選舉的考慮。2022年3月,北方邦、旁遮普邦、果阿邦、曼尼普爾邦、北阿肯德邦五邦將舉行邦議會選舉。其中,北方邦人口眾多,素有「票倉」之稱,是執政的印度人民黨必爭之地。首席部長約吉·阿迪蒂亞納特更是莫迪親信,率先支持和推行了印人黨多個政策。儘管北方邦選舉在即,疫情蔓延和經濟低迷卻加重民眾對莫迪政府的不滿。有民調顯示,印人黨在北方邦的主要競爭對手印度社會主義黨支持率上升,增大印人黨選舉壓力。

印度約58%的人口就業依靠農業,農民是最大的投票群體。在西孟加拉邦議會選舉中慘敗之後,莫迪希望在農業改革問題上讓步,平息農民抗議活動,爭取人心和選票,贏得接下來的邦議會選舉。他選在錫克教創始人那納克誕辰發表講話,稱印政府正如那納克所言在「為國家服務」,以「讓人民生活過得更好」,向率先抗議的旁遮普邦錫克教農民示好之意明顯。莫迪政府宣布廢除法案後,多個農民團體在抗議聚點發起慶祝活動。

新農業法案的廢除意味著印度的農業自由化改革受挫,表明經濟自由化改革說易行難。印政府廢除已在議會通過的改革法案,也動搖了政府公信力,降低投資者對新德里推動改革以改善營商環境的期待,不利於印度經濟長期發展和增長潛力的釋放。

首先,凸顯印度經濟改革易受選舉政治掣肘。對於選舉政治的顧慮令印度政府經濟政策難以真正服務於長期發展目標,而是受制於短期選舉利益。2017年北方邦邦議會選舉前,莫迪政府突然推出「廢鈔」政策,有效卡住競爭對手「錢袋子」,卻嚴重干擾了正常經濟秩序、拖累經濟增長。莫迪此前堅稱此次農業改革有助於吸引農業投資、使農民受益,拒絕撤回法案,到頭來卻因邦議會選舉在即而態度遽變,彰顯他所主推的經濟改革難以突破選舉政治限制。

其次,印度政府的政策反覆動搖改革信心。印度依賴服務業為龍頭帶動經濟增長的模式已面臨瓶頸,需推動經濟改革發掘新增長點。1991年拉奧政府自由化改革曾帶來印度經濟的高速增長,投資者期待莫迪推動新一輪自由化改革,提供新的增長動力。印度新農業法案是經濟自由化改革的重要內容,被視為繼商品和服務稅改革之後的重要改革。在農民抗議和地方邦選舉壓力下,莫迪最終放棄已在議會通過的改革法案,這將嚴重動搖投資者對印度經濟改革的信心。同時,既得利益集團通過動員農民抗議成功阻止改革,也鼓勵了保守勢力通過支持工人罷工、農民抗議等方式反對其他政府改革。可以想見,印政府正在推動的國有企業私有化改革也將面臨更大障礙。

再次,印政府難以破除經濟發展痼疾。印度農業基礎設施投入不足,「靠天吃飯」、生產率低下長期掣肘農業發展和農民收入增長。政府長期依靠化肥和糧食補貼維持農民生存、贏得農民好感。高額補貼支出擠佔了政府用於農業的生產性投資,成為巨大財政負擔,形成惡性循環。印度的農民們越窮,越依賴政府補貼,政府越沒有能力增大農村基建投入、提高生產率,而農民收入也越無法增長。大量印度農民在溫飽線附近掙扎。此次改革失利意味著莫迪政府難以在不觸動農民利益的情況下推動農業改革,「三農」問題和「補貼財政」或將長期拖累印度經濟增長。(作者是中國現代國際關係研究院南亞所副研究員)

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