詳解長三角製造業競合(中):縱深合作不夠,合作機制待完善

黨的十八大以來,特別是長三角一體化發展上升為國家戰略之後,三省一市緊扣「一體化」和「高質量」兩個關鍵,謀划推動全方位、深層次合作,區域內製造業分工合作步伐顯著加快,不同類型行業結合地域比較優勢調整優化生產布局,在很大程度上保障了長三角地區製造業規模整體穩定和競爭力持續提升。但當前長三角各地製造業分工合作還面臨以下四個方面的問題與挑戰:

第一,區域內產業競爭依然激烈,合作的廣度和深度不夠。

一方面,受區域經濟增長壓力的影響,長三角各地對經濟支撐能力強、發展潛力較好的製造業行業,尤其是高新技術產業,往往都採取鼓勵發展的政策,在項目和資金招引以及產業做大做強方面存在明顯的競爭。從滬蘇浙皖發佈的推進長三角一體化發展實施方案中可以發現,四地都把電子信息、生物醫藥、高端裝備、新材料、節能環保、新能源和智能汽車等行業作為新興產業發展的重點(表1),區域內的產業競爭將長期存在。長三角產業發展機遇與投資空間解讀也顯示,長三角中心區各個城市中,超過半數都將汽車、石化、通信作為重點產業,在新能源汽車、高端製造、人工智慧等領域競爭尤為激烈。

另一方面,長三角地區製造業中,部分技術密集型產業和資本密集型產業本身也還處於集聚發展階段,追求在區域內製造業水平較高的上海、蘇州、無錫等城市打造產業集群,發揮規模效應,還沒有進入分散轉移階段,各城市之間這些產業的競爭往往大於合作。例如,蘇州「十四五」發展規劃中提出,通過大力培育生物醫藥和高端醫療器械、新型顯示、光通信等十大先進位造業集群,主攻生物藥、半導體和集成電路、高端紡織等十大重點產業鏈,來穩固製造業頭部優勢,而這些產業同樣是長三角多個城市發展的重點,對相關生產投資項目的競爭激烈。

第二,蘇浙皖均在強化與上海的合作,對三地之間的合作重視不足。

在長三角地區,江蘇、浙江、安徽基本上都是圍繞上海開展合作,積極承接上海產業轉移,這也是2003-2019年上海與其他三個省分工專業化指數不斷上升的主要原因,而對於三省之間合作的重視程度明顯低於與上海方向,同時承接產業轉移也使得產業結構有趨同傾向。2019年的相關研究也顯示,在長三角地區跨省共建的園區中,由上海牽頭結對的最多共有21個,主要分佈於江蘇和安徽兩省,即以滬蘇合作、滬皖合作共建居多,蘇浙皖之間通過共建園區開展產業合作較少。

同時,對於近期蘇浙皖之間的合作思路和重點,也並不十分明確。2020年三省推進長三角一體化發展實施方案中,只有安徽明確提出推動全省各地與滬蘇浙開展多種形式的產業合作;江蘇提出積極承接上海產業升級轉移,同時在與浙皖交界地區開展產業園區合作共建;浙江提出的建設省際產業合作園區主要面向上海,包括打造滬浙產業合作發展區、張江長三角科技城平湖園、上海漕河涇新興技術開發區海寧分區等,承接上海科技產業,對與蘇皖合作很少提及。

第三,都市圈內的合作將會加強,圈外城市有被邊緣化的風險。

城市層面的製造業發展情況表明,長三角地區產業分工合作存在明顯的中心-外圍式圈層結構,以都市圈為單元,圈內城市目前已經從產業間分工邁向產業內分工階段,產業聯繫日益緊密,與圈外城市開展產業間分工,保持產業發展梯度。雖然這種分工模式可以有效突破地市間行政壁壘,但同時也有可能產生新的壁壘,造成都市圈外的城市特別是遠離都市圈的城市,長期處於分工的末端,只能被動承接一些技術含量低、附加值少甚至是高能耗、高排放的產業,難以真正融入產業分工體系。例如,安徽阜陽在推動建設皖北承接產業轉移集聚區的過程中,電氣機械和器材製造產業發展尤為迅速,在其工業中的比重從2016年的5.4%上升至2019年的10.9%,成為第一大行業,但其重點製成品仍主要是鉛酸蓄電池、電力電纜、燈具及照明裝置等低附加值產品,技術密集程度較高的電機製造、輸配電及控制設備製造等產業增長有限。

進入新發展階段,隨著城鎮化率超過60%,以城市群為主體形態,以都市圈為重要支撐,形成區域競爭新優勢已逐步成為共識。「十四五」期間各地都積極推動都市圈的規劃。在長三角地區,南京都市圈發展規劃已率先獲得國家批複,杭州都市圈發展規劃獲得圈內6個城市共同通過,意味著未來一段時期,圈內城市間合作將被進一步強化。在這樣的背景下,都市圈內城市與圈外城市合作的機會有可能減少,遠離都市圈的城市有被進一步邊緣化的風險。

第四,區域內要素流動受限,合作機制還不成熟。

由於長期以來的行政壁壘阻隔,長三角地區還未建立起統一的要素市場,製造業發展所需的勞動力、資金、技術等要素在區域內的流動並不順暢,在生產跨城市轉移後將加劇產業項目和要素之間的不匹配程度。「七普」數據顯示,人口向上海、蘇州、無錫、南京、杭州、寧波、合肥等大城市集聚趨勢明顯,而江蘇鹽城、淮安以及安徽銅陵、安慶等多個城市人口流失嚴重,長三角部分產業向這些城市轉移,可能會面臨技術人才和熟練產業工人短缺制約。與此同時,在「雙碳」目標約束下,對資源要素使用效率和生態環境保護的要求將進一步提高,產業轉移承接背後所對應的建設用地、能源消耗總量和碳排放總量等指標,如何在省際間統籌協調尚不明確。

此外,由於省際間利益協調共享機制尚未建立,產業轉移和分工合作缺乏激勵機制,各省大都傾向於從省內經濟發達地區向相對欠發達地區開展產業轉移,對資金和產業向省域外進行轉移並不積極。已經開展的合作如漕河涇的鹽城、海寧分園由於投入大、資金回收期長,加之當地支持度不如預期,贏利狀況並不好,影響未來合作信心。特別是在共同面臨產業鏈向中西區和國外遷出的壓力時,自顧傾向趨於強化。以浙江為例,早在2012年便推出「浙商回歸」計劃,支持省內製造業發展和轉型升級,使得化工、紡織服務等技術含量相對較低的產業在區域內的規模佔比不降反升,在2020年3月還出台《浙江省委、省政府關於以新發展理念引領製造業高質量發展的若干意見》中,進一步提出要重點培育包括綠色化工、現代紡織和服裝在內的萬億先進位造業集群。

作者潘彪系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所助理研究員,黃征學系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所研究員。本文內容節選自作者發表於《上海商學院學報》[2021,22(03)]的論文《新發展格局下長三角地區製造業高質量發展的路徑——基於產業分工合作的視角》,有刪改。

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