評論:讓人口流動起來,建設人力資本大國

  城市的未來丨讓人口流動起來,建設人力資本大國

  陸銘/上海交通大學中國發展研究院教授、中國城市治理研究院研究員

  【編者按】

  由中國基金會發展論壇主辦,招商局慈善基金會、「流動的中國」研究網路承辦的「公共服務供給中的政府、市場與社會」主題論壇,2021年11月17日上午在江蘇省崑山市舉行。上海交通大學中國發展研究院教授陸銘在本次論壇上發表了主題為「在空間重構中建設人力資本大國」的演講。

  基於第七次全國人口普查數據,陸銘教授指出,全國範圍內,人口負增長的地區為中西區和東北地區,人口正增長的地區可以概括為沿海、大城市,以及一些城市的中心城區。人口的這種空間布局,對公共服務的一個最大影響將發生在教育領域。因為人口流動要追求高收入、高回報。人口是否能夠自由流動,獲取教育的回報,又反過來從需求側影響人們受教育的意願。

  陸銘教授強調,如果我們再不在人口流入地公共服務的供給上解決問題,如果再不在流動人口政策上有一個回調,讓流動人口能夠「人往高處走」,那麼結果會不利於中國建設人力資本大國的目標。他呼籲,要讓人口流動起來,流動到能夠獲得更高收入的地方去,才能讓今天那些農家孩子覺得讀書是有意義的。

  以下是陸銘教授主題演講的文字整理稿,經本人審定。

人們總是在向教育回報率高的地方流動,尋找自己收入增長的機會。圖為2021年4月11日,廣州越秀公園景區,遊客在「五羊雕像」前合影。 視覺中國 資料

  大家都知道,今年上半年,第七次全國人口普查數據公佈,其中有幾個要點是值得大家關注的。

  流動人口數量被大大低估

  第一,老齡化趨勢非常明顯。可以說,中國今天已經進入到了一個未富即老的階段,就是說,我們的經濟發展水平還不是那麼高,但是我們的老齡化程度就像是一個發達國家的老齡化程度。

  從數據上來看,60歲及以上人口佔到總人口18.7%,65歲及以上人口佔比超過13%。然後,從人口老齡化的區域分佈狀況來講,在一些經濟相對來說發達的地區,和一些人口流出地,人口老齡化的情況比較嚴重。

  第二,少子化。2020年我們國家的總和生育率只有1.3,在一些發達地方,像上海,已經降到了大約0.7左右。

  大家之所以不願意生孩子,背後當然有多方面的原因。其中之一是各個國家普遍出現的情況,就是說,經濟發展水平提高了以後,人們就不願意生孩子。第二方面的原因與中國的一些特殊情況有關,我們長期以來執行了控制人口增長的政策,另外,有一些對流動人口不是特別友好的做法,比如流動人口不能享受廉租房、公租房。多方面原因導致,我們目前的生育意願不高。

  第三,我們目前的城鎮化率達到64%。今年,在人口普查數據出來之前,按年度預測的數據,我們2020年的城鎮化率是60%。人口普查數據出來後,人們發現,先前估計的城鎮化率數字,比實際數字低了大約四個百分點。

  去年還有一個特殊情況,就是疫情。疫情衝擊導致人口流入地人口流入的速度放緩了。一個細節是,我們的人口普查,要求在普查當天,你已經在某個地方居住了六個月。在去年10月普查時,你需要在4月就生活在當地,如果你4月以後去比如北京上海這樣的城市,你是不被統計在常住人口在內的。

  這造成,去年人口普查得到的流動人口數量,特別是跨地區流動的數量,一定是大大低於實際流動人口數量的。

  什麼叫城市?概念和統計上的誤區

  儘管如此,我們現在看到的流動人口的數量是多大?是3.76億。

  原來按年度的估計,2020年流動人口的規模大約是2.7到2.8億左右,現在我們發現,整整多出了一個億的流動人口。

  所以我現在經常講,人口普查數據出來以後,我們應該放棄幻想,不要再認為人口流動只是一個短期的現象,也不要認為那些流動人口最後會回原籍。你哪怕看到一些短期的人口返鄉的現象,可能都是在我們的戶籍制度約束之下,一些個體層面的原因造成,比如說打工者家裡有老人,需要回去照顧,但這不是一個主流趨勢。

  下面對比一下上海和廣東的流動人口。

  人口普查數據顯示,上海的常住人口是2487萬。我再次要強調一下,因為有疫情衝擊,這個數字肯定是低估的。

  流動人口增長速度更快的地方在廣東。廣東在過去十 年裡面整整增加了2000萬人口,增加的人口主要集中在深圳和廣州周圍。

  很多人都認為,我們中國的特大城市太大了。這裏面有一個思想上的誤區。

  到底什麼叫城市?在中國,城市是一個行政管轄區的概念。如果上海這樣的一個面積的城市放到日本這樣的國家,就相當於是二三十個市;中國地級市和直轄市的每一個郊區的縣(區),如果在東京,都是一個市。就是說,我們的城市和其他國家的城市,實際上不是一個概念。

  我們在講上海依據國際的標準實際上不是「一個城市」的時候,來看廣州和佛山是什麼情況。廣州和佛山,在地理和經濟上是連片發展的,深圳和東莞也是一樣的。假如我們今天有個城市叫「廣佛」的話,它的人口就已經超過2800萬;假如我們今天有一個城市叫「深莞」,它的人口也是超過2800萬的,但面積只相當於上海的三分之二。

  由於在概念和統計上存在種種誤區,我們到今天還有很多人認為,大城市應限制人口。但其實,我們的都市圈(半徑在50-80公里)範圍之內的人口,第一,與別的國家類似的都市圈相比並不多;第二,我們如果我們把上海的人口拿去與「廣佛」和「深莞」比較,其實也不多。

  人口正增長:沿海、大城市、中心城區

  因為存在認識上的誤區,假如我們不為未來的人口變化做充分準備的話,我們將長期面臨公共服務的供給不足問題。

  我們看一下人口普查數據所顯現出來的中國人口的空間分佈。人口正增長的地區,兩個詞就可以概括,第一個詞是「沿海」,第二個詞是「大城市」。

  人口負增長的地區包括中西區和東北,整個東北地區的人口是嚴重負增長的。但哪怕是在東北地區,我們仍可以看到,遼寧省的瀋陽、大連,還有吉林省的長春,這三個地級市人口是正增長的。當然,長春有點令人意外,那裡的人口正增長,是因為合並了周邊的一些地方。這裏顯示出的趨勢是,人口仍在向大城市集中。

  更震撼的是,哪怕在東北地區,在地級市層面,只有上面提到的三個地級市的人口是正增長的,但如果你看區縣一級,你會發現,有些地方總人口是減少的,但其中心城區的人口仍是正增長的,比如黑龍江省會哈爾濱就是這樣,總人口負增長,中心城區人口正增長。

  所以,我們要總結今天人口流動的趨勢的話,那就是,人口正增長的地方,除了前面講到的沿海和大城市,還有中心城區;哪怕在人口負增長的地區,人口向中心城區集中的趨勢也非常明顯。

  人口的這種空間布局,對公共服務的一個最大影響在教育領域,因為沒有其他的公共服務,能像教育這樣依賴於空間。比如醫院,如果建得遠一點,大不了我看病時打車過去就行。  但學校不是這樣的,學校的建設必定與人口定居在哪裡有關。人口普查也是依據常住人口的分佈統計的。

  這樣,公共服務中的教育供給,就應當依據人口普查得到的人口定居情況進行,對不對?現在中央的政策就非常明確地強調,公共服務要按常住人口數量配置。

  中國一定要把國民的平均受教育水平提高到高中

  現在問題在哪裡?到底為什麼要讓教育供給和人口的空間分佈一致?

  大家第一個就想到的是,政府滿足大家的需求,讓教育的公共供給配合人口的空間分佈,不就得了嗎?這是對的,但問題不只那麼簡單。

  為什麼呢?因為人口流動,是要追求高收入、高回報的。的確,人口在流動過程當中可以提高教育的回報率。人口是否能夠自由流動,來獲取教育的回報,又反過來從需求側影響人們受教育的意願。

  人口流動帶來的回報體現在兩個方面,首先是讀書帶來的收入的提高。其次,在城市中生活,經驗的積累非常重要。現在中國經濟已經進入到服務業為主的階段了,服務業在GDP當中所佔的比重已經超過製造業。尤其在就業方面,我們今天的製造業就業是負增長,服務業已經成為就業的絕對主體。今天,農民工這個群體已經完全不像十 年二十 年前那樣,主要是在工廠里做工。不是的,今天越來越多的農民工在從事服務業。

  服務業有什麼特點?從業者需要與人打交道,需要與人交流。在製造業,從業者接受培訓三天後,就可以上流水線,但服務業的從業者需要城市生活經驗的積累。他要學會和人打交道,要注重談舉止,這樣才能更好地做好服務業。

  那麼,我們的教育現狀是什麼樣的?人口普查數據顯示,2020年與2010年比較,我們15歲及以上人口的平均受教育程度從9.08年提高了9.91年。十 年間平均提高了差不多一年,應該說這是一個蠻快的進步了。

  但我們看一下平均水平。中國勞動年齡人口的平均受教育水平只是初中。發達國家什麼水平?平均來講是高中。這樣一對比,我們就容易理解了:接下來,中國要進入高收入國家行列,在國民的平均受教育水平方面,就一定要讓大家至少變成高中生。

  那麼未來,你要提高哪一部分人口的受教育水平呢?我們生活在城裡的人都知道,城市居民的孩子肯定都是要上高中的。這個高中是包括了高中階段的職業教育的,儘管我們現在有普通高中的分流,但是分流也還是高中階段教育。

  所以,要提高我們國家的人均受教育水平,實際就是提高農村戶籍人口的平均受教育水平,因為現在大量農村孩子初中畢業後就不再上學了。

  那麼接下來的問題就是,如何在廣大農村戶籍的人口中普及高中階段的教育?

  為什麼農村孩子那裡會有「讀書無用論」

  這裏就要講到我們今天在政策制定上的一個思維誤區。

  這些年,我們國家有在農村地區加大教育投資,建了更多學校,很多人認為應該把教師引入到農村去,試圖提高那裡的教育質量。要提高農村地區的教育水平,大家第一想到的措施就是「加大投資」。

  但大家有沒有想過,你光給錢,你建了學校,但如果他農村孩子就是不願意讀書,他就是要玩手機,你怎麼辦?你能逼他讀書嗎?我們很多的做法就是這樣,不夠重視需求。

  而且,最近在中國農村出現了新一輪的所謂「讀書無用論」。這種現象到底怎麼產生的,大家有沒有想過?

  這是因為,那些農村孩子可能覺得,讀書有什麼用?這個現象在全世界都存在。美國有針對少數族裔的教育扶持政策,但有些少數族裔不讀書,為什麼?因為他覺得,我讀書我能當總統嗎?他覺得,讀書了沒有什麼用。所以,你政府得加大他讀書以後的回報。

  那麼什麼事情能影響到今天農村孩子對讀書的回報這個問題的看法呢?既然讀書就是為了將來能找到工作,能掙錢,那麼在什麼地方能找到掙錢更多的工作,教育回報率更高?(所謂教育回報率,通俗地講,就是你每讀一年書,收入增長多少。)

  我們的研究清楚顯示,在越大的城市,教育回報率越高。那麼哪些城市的教育回報率最高呢?就是北上廣深,這和人口流動方向是一致的。中國古人講,人往高處走,我們現在的人口流動方向也是這樣,人們總是在向教育回報率高的地方流動,尋找自己收入增長的機會。

  我們的研究顯示,人口規模增加一倍,可以提高教育回報率0.6個百分點。

  假如大家接受這個結論,那麼反過來,請各位想一件事情:假如現在有個政策,試圖在教育回報率高的地方,在人多的地方,設置一個障礙,限制你到我這來,然後我讓你在老家讀書,我給你辦學校,這樣行不?

  這樣的政策,實際上就是想讓大家不要去到人力資本回報高的地方。可今天在農村學校讀書的那些人會怎麼想?假如他看到,他周圍讀過書、已進入到勞動年齡的那些叔叔阿姨們都不能獲得更高的回報,他一定認為,讀書是無用的。新的「讀書無用論」就是這樣來的。

  中國今天如何建成人力資本大國

  那麼,為什麼會出現剛才我講到的那種情況,就是在大城市,人力資本回報水平比較高?

  從經濟理論上講,有兩個原因。首先是所謂「人力資本外部性」。人力資本外部性指的是,如果我生活在一個大城市,因為周圍很多都是高技能勞動者,通俗一點說就是大學生,那麼我經常和他們接觸的話,可以獲得更多的知識外溢。外溢大到什麼程度呢?我們的估算顯示,如果一個城市的平均受教育年限提高一年的話,那麼這個城市所有人的平均收入可以提高21%,這是非常高的人力資源外部性。

  其次是技能互補性。什麼意思?就是當大城市積累了更多高技能勞動者時,會產生對低技能勞動的需求。比方說,在生產中,高技能勞動者需要輔助人員;在生活方面,他們需要餐館服務員,需要外賣小哥,這將帶動消費型服務業的需求,為大量普通勞動者提供就業崗位。

  同時,在城市生活中將產生學習效應。我們最近有個研究發現,給定進城時間,比如說我們兩個人都已經在城市生活了10年,如果我比你早進城的話,那麼我就有更高的機率去從事服務業,特別是現代服務業,而且會有更高的機率去創業。

  最近我們還研究了美團的騎手。他們的工作比較靈活,接單的時候會跟別人聊天,有的時候在手機上學東西,看新聞。我們的研究發現,喜歡和商家、同行聊天的騎手,他接單的量就更大,然後收入更高。

  也就是說,在服務業群體裏面,應用在城市的生活積累的經驗,從業者可以獲得更高的回報。反過來,這個回報會作用於那些農家孩子現在讀書的意願。

  我們最後發現的是什麼?一個農家孩子是不是會繼續上高中,與本地和異地加權的教育回報有關。通俗一點講是這樣:我現在是個學生,如果我看到周圍讀過書的人能通過流動掙到更多錢,那麼我會繼續讀書;如果我看到周圍那些讀過書的人不能掙到多少錢,那我就不想繼續讀書了,這就形成了「讀書無用論」。

  隨著人口進一步流動,隨著中國今天要建成人力資本大國,孩子們讀高中的比率要進一步提高。但如果大家還是不願讀書的話,另一個辦法就是,政府在供給側投錢,去彌補大家需求上的不足。我們在研究中估算了一下,結果是,假如一線城市試圖減少外來人口,那麼每減少10%的外來人口,全國農村高中的入學機率會降低大概一個百分點。

  那麼,為了彌補每一個百分點的農村高中入學機率下降,政府需要投多少錢呢?需要在高中階段將教育經費增加30%。我們利用2017年教育財政數據計算的結果是,這相當於每年要多花2000億元的投入,才能彌補在一線城市假想當中的政策——即減少10%外來人口數量——在農村地區造成的高中入學率下降的損失。

  這個研究的結論提醒大家,如果我們再不在人口流入地公共服務的供給上解決問題,如果再不在流動人口政策上有一個回調,讓流動人口能夠「人往高處走」的話,那麼結果會不利於我們現在講的建設人力資本大國的目標。

  應在人口流入地大量建設高中

  這樣的話,我們需要在教育領域進行空間的重構。

  現在,在一些人口流出地的學校,因為生源減少,整個學校只剩下兩個學生一張桌子了。但在一些人口流入地,一些農民工子弟學校被關了。

  今天我們講中國教育的供給側改革,要解決留守兒童和流動兒童問題,只有一個辦法,就是增加人口流入的城市地區的教育供給,這包括政府投入,包括企業投入,包括社會上各種各樣的力量的投入。需要政府、市場、企業三方共同努力,增加教育投入,三方缺一不可。

  在農村地區,隨著越來越多孩子進城,會越來越多出現「一個學校只有兩個學生一張桌子」的情況,但政府也需要給那些孩子提供教育。但必須意識到,小規模學校是缺乏規模經濟的。未來,在一些人口流出地,為提高教育效率,校車、寄宿制學校一定會逐步普及。政府要鼓勵農村孩子去縣城讀書的話,要給他們適當的補貼,否則,在一些比較邊遠的地方,有些孩子初中畢業後,確實會選擇不繼續上學。

  最後,如何建設更加包容的城市?

  我們能直接想到的措施就是增加教育投入,尤其是在外來人口比較集中的城市,尤其是,當我們意識到高中階段的投入要面向更多農村戶籍的孩子的時候。按照今天的制度,流動人口子女如果符合條件,在流入地是可以上小學和初中的,但要上高中,基本上都不可以。

  未來中國要普及十二年教育的話,必須大量建高中,而且要建在人口流入地。前面講過,教育跟居住在空間上比較接近,所以今天必須建設大量的高中,如果不這樣做的話,會出現這種情況:未來等到你終於不得不建高中的時候,你可能會發現城市裡沒有地了。

  總結一下,我今天講了兩個要點。第一,讓我們一起呼籲,要認識到中國城鄉和區域發展當中人口空間分佈的大變局,掌握這個變局,並加以應對。

  第二,我們一定要從需求側入手,讓我們的公共政策對需求產生更強的激勵,不要把很多事情僅僅理解為給錢就得了。實際上光給錢是不行的,我們要讓人口流動起來,流動到能夠獲得更高收入的地方去,才能讓今天那些農家孩子覺得讀書是有意義的。

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