如何解決長三角養老資源分佈「冷熱不均」問題

原標題:如何解決長三角養老資源分佈「冷熱不均」問題 來源:澎湃新聞

長三角作為中國創新力最強、包容性最高的區域之一,近年來人口老齡化、高齡化形勢嚴峻。根據民政部最新發佈的數據,上海、江蘇、浙江、安徽老齡化率分別為34%、23%、22%和19%。然而,相應的養老配套措施仍未準備充分,養老壓力在長三角不同地區逐步凸顯。公共服務的一體化是長三角地區深度交融、高質量協作的重要內涵之一,三省一市的養老產業整合與創新是長三角公共服務一體化的重要內容,受到老百姓廣泛關注。

本文從三省一市跨區域養老服務融合的現狀入手,分析現實情境下存在的問題,並對四地養老服務的需求與供給情況做出預測及評估,據此提出實現長三角區域養老服務一體化高質量發展的合理建議。

近年來,長三角區域內的老年人口流動規模與頻率越來越大,異地養老逐漸成為老年群體的養老新選擇。就上海而言,越來越多的上海戶籍老人產生了去臨近省份養老的意願。根據統計數據,目前上海常住外地養老的老年人近20萬人。就安徽而言,根據統計局公佈的2009-2018年數據顯示,60歲以上老人外出半年以上人口比例呈線性增長趨勢。老年人群的大規模流動激發了異地養老的內在動力,老年人的異地遷徙、異地養老保障需要得到社會的廣泛關注。

表1  2009-2018年安徽60歲以上外出半年以上人口構成比例(%)

數據來源:安徽統計年鑒。

合作瓶頸:養老服務一體化的發展困境

在發展過程中,由於地區差異、戶籍限制、條塊分割等問題,長三角養老服務一體化還有很多問題亟待解決。

(一)老年慢性病分級診療尚未顯現內在價值

自醫保改革後,越來越多的外省病人選擇到大城市就醫,這雖然會為大醫院提供更多的病例樣本,有助於提升醫療水平,但也勢必會給中心城市的醫療衛生資源帶來很大的壓力。隨著時代的更替、社會的發展、思想的開放,越來越多的老年人在國家政策的引導下逐漸考慮異地養老這種新的養老模式。近年來,老年慢性病成為社會治理的一大挑戰。老年人在選擇安度晚年的處所時,醫療資源的可達性問題是他們評判的重要指標。作為老年慢性病防治的重要載體,當前基層醫療機構存在服務能力較弱、分級診療的宣傳力度不夠等問題,導致老年群體尚未建立科學合理的就診傾向。此外,在異地醫保結算的過程中,不同的報銷政策下,登記、日常管理和結算工作繁雜,仍然需要加強醫療結算系統的穩定性。

(二)老年人身心狀況阻礙養老融合的推進

隨著年齡的上升、身體機能的衰退,老年人相較於年輕人來說,更加敏感特殊,是一個極其需要得到社會關注的龐大群體。一方面,老年人在退休後,收入狀況、角色定位都發生了明顯的變化;另一方面,疾病的威脅日益臨近,這不免讓老年人的心理狀況和情緒出現波動。中國自古以來的「故土難離」「念舊」「葉落歸根」等養老思想,使老年人在身體狀況不穩定的情況下難以離開生活多年的熟悉的生活環境,加上適應能力的退化,對新事物新想法接受程度降低,生理上的水土不服以及意外傷害的發生等因素都阻礙了老年人群做出去異地養老的選擇。異地養老作為一種新的養老方式,它的接受主體一般為低齡化、收入較好、身體狀況良好、受教育水平較高的老人。 

情勢判斷:養老服務的需求與供給評估

為確保老年群體享受幸福晚年,有必要對區域內養老資源的供給與需求的匹配情況作出預測和評估。

灰色預測是對既含有已知信息又含有不確定信息的系統進行預測,在人口、工程預測控制等領域應用廣泛。我們基於灰色預測系統,對未來長三角區域60歲以上老年人口數量進行預測研究。 

表2  2020-2035長三角60歲以上老年人口數量預測值

表32019-2030年上海、江蘇、浙江、安徽養老床位數預測數量/萬張

圖1  上海每千人養老床位數預測/張
圖1  上海每千人養老床位數預測/張
圖2江蘇每千人養老床位數預測/張
圖3 浙江每千人養老床位數預測/張
圖4 安徽每千人養老床位數預測/張

可看到,當前三省一市養老資源的供給與需求存在很大的不匹配性。數據分析看,未來四地老年人口數量仍會大幅度增長,每千人養老床位數的配備明顯不足,養老床位數的供需存在失衡。就上海而言,按照現在的老年人口增速以及養老床位數的發展情況,在未來極有可能出現老年人在本地「無床養老」的情況,而江蘇、浙江、安徽三地則有大量的養老床位數余留,足夠提供給床位緊缺的上海。基於此,面對養老資源分佈的「冷熱不均」問題,推進區域內養老資源的融合勢在必行。 

合作突破:養老服務「一體化」「高質量」發展的對策

實現區域內養老資源的互補互融,是貫徹落實黨的十九屆五中全會精神的應有之義。四地要將長三角區域養老服務一體化上升到推進民生福祉、高質量發展的高度,加強合作,促進融合互通。

(一)提升治理能力,構建良好的養老服務協同機制

長三角區域養老資源的整合與共享需要四地政府的保障支持。一是在推進養老資源整合的過程中,依託長三角區域養老協會聯合體,定期商議和協調區域養老產業發展方向與策略,統籌協調重點項目建設和重大改革創新舉措。二是政府部門要定期公開發佈養老產業的相關情況,解決養老產業的信息不對稱問題,為養老服務需求方和投資主體提供信息指南。三是政府部門在推進跨區域養老時儘可能地將部分職能下放給市場或社會。對於承接養老服務的機構,政府要實施監管、加大整治力度,維護老年群體的切身利益。四是對提供優質養老服務的機構,政府要給予高額補貼,鼓勵其辦好養老服務,提高養老服務水平。對於最終確定在異地養老的老年群體,政府部門要完善相應的補貼機制,用實實在在的降費讓利措施增強老年群體跨區域養老的信心,降低異地生活的成本。

(二)增強要素支持,多方參與提升照護能力

為深入推進長三角區域養老服務高質量一體化發展,社會各要素要積极參與優質養老服務的建設。一是在選拔養老從業人員方面,高校要加大培養力度,與養老機構之間構建養老人才輸送機制,完善各類養老服務崗前培訓,提升養老護理水平。二是在機構選擇方面,引入市場機制參與競爭考核,並將優質機構品牌化、連鎖化。將部分高齡老人、失能、失智老人引導至長三角其他環境優美、地價相對較便宜的地區,這不僅能為家庭節省很多成本,更能使他們在當地享受同質的服務,頤養天年。三是在科技賦能方面,近年來,數字化、智能化滲入民生保障的方方面面,養老方案也變得更加多元。依託人工智慧、智能設備等先進手段,可以追蹤監測老人的實時狀態。通過平台的管理和監控,為老年人提供實時的健康建議,也能構築起連接子女與老人的橋樑,真正做到對老年群體的全方位照護。

(三)改革養老「三支柱」,優化養老金融體系

改革養老「三支柱」(法律強制的公共養老金、企業個人共同繳費的職業養老金計劃、個人養老儲蓄計劃),優化養老金融體系是深入推進長三角區域內高質量養老協作的關鍵之一。長三角區域內養老保障體系的完善,將大大拉升四地民眾的幸福感與獲得感。一是在基本養老保險方面,長三角區域內實現社會保險的互通互認,是推進養老融合的重要一步。率先試點和推進養老保險長三角區域內統籌,進一步完善基本養老保險的繳費比例和異地申領標準。二是扭轉當前第一支柱「一家獨大」的局面,積極發揮第二、三支柱的效用。引導企業年金改革,優化制度設計。降低企業年金的門檻,調動企業建立年金計劃的積極性,提高員工凝聚力、歸屬感,切實提升職工退休後的福利保障。三是當前中國個人儲蓄養老保險尚存在巨大潛能亟待挖掘。引導金融機構把握時代機遇,結合老年客戶群的現實需求,兼顧安全性與收益性,優化養老產品的設計,提供穩健的養老理財、信託等金融產品。四是豐富養老形式,加強「以房養老」業務監管。優化遺產繼承、合約履行等保障措施,確保老人的晚年生活免遭風險。

(四)醫養有機銜接,激活異地養老內在潛力

長三角作為中國典型的人口老齡化區域,醫療機構與養老機構的聯合能夠切實滿足老年人群的現實需求,為破解長三角區域內資源分佈不均難題提供新的解決思路。一是慢性病在老年群體中的發病率高企,老年人對醫療服務的依賴程度也越發強烈。在此背景下,應當充分發揮分級診療的獨特優勢。補齊異地養老的缺點就要激活長三角區域內老年慢性病分級診療的內在動力,促成不同級醫療機構之間的合作。加大全科醫生的培養力度,鼓勵優秀醫師參與多診點問診,提升基層醫療機構的醫療服務水平,幫助大型醫院和基層醫療機構實現「醫療分流」。二是擴大「長護險」的覆蓋範圍。在長三角區域內開展長護險試點,為失能失智、需要長期照料的特殊人群增添新的護理項目。將更多老年人納入長護險範圍,這既能減輕這類特殊群體的經濟負擔,又能為其家屬減輕精神壓力。三是面對龐大的異地就診結算數據,要大力提高醫保系統的智能化、一體化和穩定性。運用智慧醫保系統,對醫保基金使用的「事前—事中—事後」進行全程智能監管,避免醫療保險金的濫刷盜用,為四地更加便捷的就醫打下基礎,也為實現長三角養老服務一體化高質量發展奠定就醫保障。

(五)強化融媒體推廣,創新異地養老宣傳方式

助推長三角區域養老服務一體化高質量發展離不開融媒體的應用。「養老」與「媒體」的結合不僅有助於跨區域養老模式的宣傳,也能幫助優勢資源進行整合。長三角異地養老是一種發展前景廣闊的新型養老模式,新舊媒體的結合不僅能大大減少老年人對異地養老的排斥,而且基於新媒體的「大數據」功能,也能幫助整個行業了解發展現狀以及老年人的現實需求,制定針對性的養老產品和推廣方案。一是嘗試開髮長三角區域的養老服務小程序、手機App等應用,打造特色專欄,利用大數據、雲計算等新興技術收集整理長三角區域內的養老資源信息,用便捷的操作為老年群體呈現個性化的養老資訊。二是通過現下流行的「直播」平台、社交網路的推廣,讓老年人及其家庭對異地養老服務機構的周邊環境、基礎設施、服務水平、運行狀況有個大致了解,加上優惠政策的鼓勵、社區宣講等措施,增強老年人對異地養老的熟悉度。同時,可以安排對異地養老感興趣的老年人「試住」,增加信賴度,鼓勵更多老年人將異地養老作為養老新選擇。

[作者馮燕菁繫上海工程技術大學管理學院社會保障專業碩士研究生,崔開昌系法學博士,上海工程技術大學社會保障問題研究中心副研究員。本文繫上海市哲學社會科學研究青年項目「『互聯網+』背景下上海建設多層次養老服務體系研究」(編號2017ESH006),本文先發於《科學發展》雜誌2021年6月刊,澎湃新聞經授權刊發,刊發時有刪節,標題為編者所加]

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