完善電價市場化機制,進一步理順「煤電」關係

原標題:完善電價市場化機制,進一步理順「煤電」關係

日前,國家發展改革委印發了《關於進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》,部署進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革工作。這次改革是電力市場化改革邁出的重要一步,通過建立「能跌能漲」的市場化電價機制,進一步理順「煤電」關係,保障電力安全穩定供應。

近期國內煤炭大幅漲價、電力供需持續偏緊,一些地方出現限電限產,影響了正常的生產生活秩序。2019年,國家發改委曾出台《關於深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》,從2020年1月開始將實施多年煤電聯動改為「基準價+上下浮動(上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%)」的市場化電價機制。但是,今年以來,煤炭價格漲幅過大,該機制無法讓發電企業消化煤炭成本,造成電力供應短缺。

藉助當前特殊的市場環境,本次改革在推進市場化方面邁出一大步,首先是有序放開全部燃煤發電電量上網電價,原則上全部進入電力市場,通過市場交易在「基準價+上下浮動」範圍內形成上網電價;其次,將燃煤發電市場交易價格浮動範圍由現行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%,擴大為上下浮動原則上均不超過20%,高耗能企業市場交易電價不受上浮20%限制。與此同時,推動尚未進入市場的工商業用戶全部進入電力市場,取消工商業目錄銷售電價,但保持居民、農業、公益性事業用電價格穩定。

電價市場化改革有利於提高工業生產與商業服務企業的節能意識,有效減少碳排放,尤其是針對高耗能企業用電電價不做限制可以充分傳導發電成本上升壓力,抑制不合理的電力消費,促進高耗能企業加大技術改造投入、提高能源利用效率,推動產業結構轉型升級。

但是,這項改革仍然沒有解決煤電之間的問題,雖然電力價格實現市場化,但煤炭供給仍然受到數量控制。煤電之間的矛盾長期存在,最初形成「計劃煤」(長協煤)與「市場煤」之間的價格雙軌制,但長協煤價格通常遠低於市場價,造成煤炭生產企業供應長協煤的積極性不高,要求發電企業提高市場煤比例才會積極供貨,否則會通過減少長協煤合約供應量維護自身利益。由於國內大型煤炭生產企業和發電企業基本都是國有企業,雙方相互違約並不會上升到合約糾紛。

為化解煤電「頂牛」現象,近幾年政府推行「煤電聯營」的運營模式,即發電企業與煤炭企業通過戰略合作、相互持股、資產融合等方式,將外部的煤、電矛盾內部化,實現產業鏈上下游兩個行業利潤平滑波動,緩解煤電矛盾。但是,煤電聯營也會形成某種壟斷效應,因為煤電聯營企業會比沒有聯營的火電廠更具成本優勢,在電力供大於求的環境里會以低價競爭搶佔市場。與此同時,在大規模「煤電聯營」背景下,「煤電聯動」機制會造成煤電合謀推動煤價上漲,然後通過電價上漲傳到給市場,這或許是去年取消煤電聯動機制的原因之一。

當前的改革推動了燃煤發電上網電價市場化,但在煤炭供給方面仍未市場化,依然是價格雙軌制與核定產能控制,這會鼓勵煤電聯營企業更容易推動價格上漲與價格傳導,獲得更多利益。當國有企業大規模煤電聯營後,國有煤電聯營模式很可能壟斷火電供應,而且它們可能會藉助壟斷地位以及現有的聯營、聯動機制,進一步強化自身利益,尤其是在推進碳達峰、碳中和的大背景下,相關化石能源的減量替代趨勢為它們創造了一個「政治正確」的環境,可以長期保持某種供需緊張的狀態,獲取更高收益。

因此,電力改革的市場化改革必須考慮系統性,局部的市場化可能產生整體與系統的結構性扭曲以及壟斷、尋租等問題。目前燃煤發電、煤炭、電網等行業由國企主導,尤其是央企的影響力巨大,他們之間的利益博弈必須有更權威的部門監管,並從整體上部署頂層改革設計,不能允許其反客為主。多年以來的煤電矛盾以及存在壟斷可能的煤電聯營模式表明,改革尚待完善,在劃時代的能源結構調整背景下,改革的意義更加重要。

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