地方人大新使命: 加強對違規舉債行為監督 強化審查14萬億專項債

原標題:地方人大新使命: 加強對違規舉債行為監督 強化審查14萬億專項債

此次意見特別提出,地方人大要加強對違規舉債的監督,強化對專項債的審查監督。

近年來防範化解地方債風險成為監管部門工作的重點。此前,財政、審計、金融甚至紀檢部門已加入到這一工作中,而現在地方人大的職責也將強化。

近日,中共中央辦公廳印發了《關於加強地方人大對政府債務審查監督的意見》(下稱意見),就推動完善政府預算決算編製工作、規範人大審查監督政府債務的內容和程序、加強人大對政府債務風險管控的監督、加強組織保障等,作出了明確規定,並提出了工作要求。

「加強地方人大對政府債務的審查監督,是人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的重要內容,是推動防範化解地方政府債務風險的重要保障。」全國人大常委會預算工委負責人表示。

值得注意的是,此次意見特別提出,地方人大要加強對違規舉債的監督,強化對專項債的審查監督。

記者了解到,這兩個問題是當前地方債管理領域較為突出的問題。法定債務方面,雖然中央框定了地方債限額風險總體可控,但專項債資金閑置、融資與收益不匹配的問題凸顯。此外,仍有部分地方政府突破限額違規舉債。

「作為國家權力機關,人大及其常委會依據憲法、預演算法等法律對政府融資舉債等行政行為實施監督,是高層次的、具有法律效力的監督。如果發揮作用,將能有效防控地方債風險。」江浙地區某地市債務辦人士稱。

督促地方披露債務率等數據

審查和監督財政預決算,是人大發揮監督職權的應有之義。2014年修訂的預演算法對政府債務的審查有明確規定。2018年3月,中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》,要求人大預算審查監督重點,從注重赤字規模和預算收支平衡狀況,向支出預算和政策拓展。

這其中審查監督拓展對象之一正是政府債務。比如人大要根據相關指標來評價地方政府舉債規模的合理性,堅決遏制隱性債務增量等等。而此次意見則對地方債務審查監督相關內容進行了規範和細化。

此次意見明確提出,地方各級人大及其常委會要積極推動政府在預算草案、預算調整方案和決算草案中,及時、完整、真實編製政府債務,完善並細化相關報告的內容。

比如在上一年度政府債務執行和決算情況表中,應當反映一般債務和專項債務的限額和餘額、債務年限、還本付息等情況。在政府債務指標情況表中,應當反映債務率、償債資金保障倍數、利息支出率等債務風險評估指標情況。

記者查閱多地預算報告了解到,前一類指標的公布情況相對較好,但后一類指標缺失較多,尤其是債務率。債務率是反映地方債務風險的關鍵指標,其計算方式為債務餘額除以綜合財力。「有的地方是因為債務率太高沒有公布,有的地方是因為沒有強制要求就沒公布。」前述江浙地區債務辦人士表示。

值得注意的是,此次意見還特別提出,要加強專項債的審計監督。

專項債於2015年首度發行,當年發行1000億。此後規模陸續增加,2019年擴張到2.15萬億,2020年發行量達到3.75萬億創出新高。今年略有回落,但規模仍有3.65萬億。目前專項債餘額約14萬億。

在發行規模擴大過程中,專項債成為穩增長的重要工具,但專項債資金閑置、融資與收益不平衡等問題引起各方關注。審計署的報告稱,至2020年底,55個地區專項債餘額1.27萬億元中有413.21億元(佔3.25%)未嚴格按用途使用,其中5個地區將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目,償債能力堪憂。

為防範專項債風險,財政部今年已陸續印發專項債穿透管理辦法、專項債項目資金績效管理辦法等文件,加強對專項債的監管。此次意見要求,地方人大要加強專項債務項目科學性審查。

具體而言,重點審查本級政府新增專項債務規模是否控制在上級政府下達的債務限額內,是否用於有一定收益的公益性項目,債務資金投向是否符合相關政策規定;審查項目的方向和用途、收益測算、還款資金來源、最終償債責任等內容;審查項目平衡方案是否根據項目建設運營周期、資金需求、項目對應的政府性基金收入和專項收入等因素,經過合理測算確定。

加強對違規舉債的監督

2014年修訂的預演算法提出,地方可以通過地方政府債券舉借債務,除此之外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。此外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

但違規舉債仍有發生,甚至地方人大都參与其中。比如在政信業務中,融資平台向金融機構融資,金融機構會要求地方人大出具還款納入財政預算的承諾函。「納入人大預算實際上違反了擔保法規定,是無效的。但是,投資者喜歡財政擔保的信託產品,我們也就要求地方政府出具承諾函或者擔保函。」北京一家信託公司業務人士表示。

近年來此類現象已經很少。雖如此,此次意見仍指出,要嚴格對下一級人大及其常委會違法擔保、承諾等行為的監督。

據記者梳理,對違規舉債的實質性的問責則從2017年開始。當年,中央部門開始嚴查地方違法違規舉債現象,並通過審計署和財政部進行披露。審計署披露的是違法違規舉債現象,而財政部披露的是違法違規舉債問責結果。隨著2018年隱性債務問責辦法的下發,地方政府債務問責機制進一步加強,紀檢部門也參与處罰。

但違規舉債仍有發生。如廣西欽州市財政局去年12月在其官網披露下轄靈山縣違規舉債問題。具體而言,靈山縣於2017年12月至2019年4月間,通過自來水廠、公立醫院等企事業單位以公益性資產融資租賃方式違規舉債用於市政基礎設施建設。

此次意見明確,地方人大要加強監督問責。具體而言,加強對以政府投資基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等名義變相舉債行為的監督;加強對政府通過地方國有企業變相融資行為的監督。

意見還提出,地方人大要監督政府建立完善債務風險評估預警和應急處置機制。重點監督政府是否定期分析評估債務風險並進行警示、舉借債務是否考慮未來償債壓力、是否按規定對出現的風險及時啟動應急處置措施等。

全國人大常委會預算工委負責人介紹,意見的印發實施,對加強地方人大對政府債務的審查監督,壓實地方政府債務管理主體責任,打好防範化解重大風險攻堅戰,更好統籌發展和安全,實現經濟持續健康發展和社會大局穩定,具有重要意義。

一些地方的實踐已取得實效。2018年7月,遼寧省十三屆人大常委會第四次會議表決通過省人大常委會關於成立政府支出預算結構和政府性債務問題調查委員會的決定。這在全國省級人大常委會中尚屬首例,委員會由主任委員、副主任委員和委員組成,共12人,此外,根據工作需要聘請4位專家。

「我們認為特定問題調查是一種監督工作方式,更為重要的是對監督工作進行有益探索,目的就是實現依法監督、正確監督、有效監督。」遼寧省人大常委會預算工委負責人說。全國人大常委會辦公廳下屬雜誌《中國人大》報道稱,經過一年的努力,2019年遼寧省政府債務和隱性債務餘額呈現雙降的良好態勢。

(作者:楊志錦 編輯:包芳鳴)

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