防洪不僅是市政建設問題 更是城市風險治理問題

原標題:防洪不僅是市政建設問題 更是城市風險治理問題

自7月17日開始,河南中北部和西部出現強降雨天氣,尤其鄭州等地汛情嚴重。廣大消防救援和社會救援機構紛紛投入到搶險救援處置工作當中。

黃河從鄭州旁側而過,著名的花園口大堤就屬於黃河鄭州段。但是與人們通常記憶中洪水來自江河不同,這一次肆虐鄭州的洪水則完全是暴雨造成的。各路報道也多以暴雨造成的內澇來看待這次災情,但是我們應該認識到,這次鄭州的災情是一次標準的城市洪水暴發,且是大規模洪災。

洪水,一般是指江河流量劇增,水(潮)位猛漲,並帶有一定危險性的自然現象。洪水可分為本地洪水和客流洪水,前者是指當地由於暴雨造成的洪水,後者是指江河從上游輸送至當地的洪水,這一次鄭州就是本地洪水。

早期的城市一般是隨著政治、軍事和商業的需要發展起來的,由於供水和航運等方面的要求,大多數城市都臨近河流、湖泊、海濱,為供水和航運提供了便利,但也容易遭受洪水威脅。春秋時代管仲就指出城市的特點,「高毋近旱,而水足用;下毋近水,而溝防省。因天材,就地利」。所以在城市的形成和發展中如何解決水利和水害的矛盾是很重要的問題,它關係到城市的興盛和衰敗。但是由於城市一般規模較小,所謂的防洪都是集中在客流洪水,一般因為降雨造成的本地洪水,都視為內澇。又由於城市高樓大廈多,所以內澇多被認為是城市排水問題。只要有足夠大的排水管道,內澇就不是問題。

但是這種歷史經驗,多來自西歐城市的設計,而這些城市其實規模比較小。比如,整個歐洲人口最多的城市倫敦不過800多萬人口,且大倫敦多為小城鎮串聯構成,也少有超大規模的連接公共設施,災害多是局部性的。而中國的情況則要複雜得多,由於國家規模更大,必然帶來城市更密集、財富更集中的效應,因此超大城市更容易形成,且必然會是經濟文化或政治中心。鄭州因鐵路開通而發展,從一個縣城到人口超千萬的特大城市,不過百年的時間。規模集中,帶來了鄭州的快速發展,但同樣也帶來了風險的集中。對於降雨和河流而言,城市雖然僅是流域內的一個點,範圍小,但因為人口和經濟的集中,一旦產生災害,其涉及面也會更廣。由於中國的城市規模更大,地理分佈更為廣泛,對於災害的風險認知和防控就遠非歐美城市那樣。對於歐美而言,更多的是解決內澇,但是對於中國城市而言,則是要處理「洪澇」。所以僅僅簡單地引入歐美的海綿城市建設,並不一定能完全適應中國城市的需求。對於中國城市而言,不是要排澇,更重要可能是防洪;面對的不僅是客流洪水,而且還有本地洪水。由於中國城市規模大,公共連接設施多且大,防禦本地洪水壓力也更大。

對城市防洪而言,重要在於兩點,首先不僅是要注意洪水危險,更重要的是確立洪水風險觀。

城市洪水危險、洪水風險和洪災風險不是同一個概念。因降雨造成的洪水,如果不論其發生頻率,那麼這種洪水只是被視為一種危險;但是如果能具體說明1000m^3/s洪水的重現期為n年一遇,則這樣的洪水就是洪水風險而不一定有洪災風險,那麼在大眾認知上就明確得多。

洪水風險側重洪水本身發生的可能性,而洪災風險則強調洪災損失發生的可能性,二者區別在於城市是否設防。例如,在沒有設防的城市,只要洪水發生,就有淹沒損失,就有洪災,洪災風險的發生頻率就是進城天然洪水的重現期。

而在設防的城市,在防洪工程未遭到破壞前,有洪水風險,但洪災發生頻率為零,城市沒有洪災風險。當洪水超過城市設防標準,工程失事,洪水造成災害,則認為城市洪災損失發生頻率等於洪水風險的頻率,此時的洪災風險等於洪水風險。對於中國這樣的超大規模國家而言,防洪不是一個市政建設的問題,而是一個城市風險治理的問題。提高認識,方能有真正的對策。

其次,要注意到城市防洪的特殊性,特別是城市本地洪水的特殊性。對於城市而言,高樓大廈多,人員能力更強,這是比農村防洪更具優勢的地方。但是基於同樣的緣故,防洪也難得多。因為城市公共設施更多,特別是中國多超大規模城市,城市內公共連接設施(比如快速路、地鐵、城市地下空間)就更大更多,這些都是城市防洪的難點。即或是通過街區化建設,形成更廣的路網空間,但是城市地下軌道交通的規模也必然隨之擴大,防洪壓力也會更大。

以此次鄭州洪災而言,地鐵發生了嚴重的人員損失。鄭州地鐵並非沒有做天氣預警和防禦,但由於鄭州城市規模在過去五年中迅速擴大,城市通勤高度依賴地鐵,突發大雨之後,公眾對於地鐵的依賴更大。故而鄭州地鐵仍然維持了主要幹線5號線的運營,但是悲劇正好就發生在這趟地鐵。除了需要進一步總結教訓,提高標準以外,各方也必須清醒地認識到我們需要應對的城市防洪的脆弱點,必須要增強這些特殊點的應急能力。城市公共設施只能在便利性、安全性和經濟性之間尋求平衡,對於城市居民而言,了解風險點,躲避風險則是更可靠的方法。設想:如果鄭州東區CBD都緊急提早下班,那麼悲劇可能會減少很多。

總之,對於中國城市而言,城市防洪是一個需要獨立探索的風險治理問題,既在於中國城市規模大,更在於中國城市地理水文氣候環境的複雜性,還由於中國城市的高流動性。問題更大,也意味著城市建設如果更有效,就會有更大的收益。當前的城市治理早已不是海綿城市的階段,而是要著眼於世界防洪工程的前沿和創新。

(作者:李靖雲 編輯:洪曉文)

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