20餘年土地出讓收入: 從500多億元增至8.4萬億元

  原標題:20餘年土地出讓收入: 從500多億元增至8.4萬億元

  明年起,地方政府國有土地使用權出讓收入(下稱「土地出讓收入」)將劃歸稅務部門徵收。這一消息引起市場廣泛關注。

  外界不只是關注稅務徵收土地出讓收入可能帶來的影響,也關注規模龐大的土地出讓收入本身。不斷創新高的土地出讓收入,被視為房價居高不下的原因之一。

  1998年中國住房市場化改革啟動後,地方政府開始更加註重通過賣地獲取財政收入,以推動城市建設和地方經濟社會發展。這也使得土地出讓收入快速增長。

  根據官方數據,1998年地方土地出讓收入為507億元,而2020年這一收入規模已高達8.4萬億元,增長約165倍。

  儘管土地出讓收入受當前宏觀經濟環境、土地出讓市場等影響,收入有漲有跌,但總體呈現上漲態勢。尤其是中國經濟進入新常態,財政收入進入中低速增長區間,疊加大規模減稅降費,地方為了彌補收支缺口,更加依賴土地出讓收入。

  2015年以來,土地出讓收入穩步增長,佔國內生產總值比重一路上升,2020年達8.3%。受疫情衝擊,2020年地方財政資金緊張,不少地方收入明顯下滑,更加依賴賣地收入來彌補收支缺口。

  財政部數據顯示,2020年國有土地使用權出讓收入84142億元,同比增長15.9%。預計,2021年將與去年基本持平。

  從另一方面看,土地出讓成本也不小。地方獲取的土地出讓收入相當大一部分花在拆遷補償等方面,可調配一般公共預算收入規模並不大。

  粵開證券研究院數據顯示,土地出讓收入中約52%用於徵地和拆遷補償,約23%用於土地整理支出,約11%用於城市建設支出,約1%用於農村基礎設施建設,實際可完全可支配的財力佔比不大。

  與此同時,不同省份土地出讓收入差異也較大。

  根據粵開證券研究院數據,2019年江蘇、浙江土地出讓收入居全國前二,均超8000億元。山東以6086億元位居第三,廣東以5529億元緊隨其後。這些省份均位於東區,且一般公共預算收入規模位居全國前列。

  地方土地出讓收入占當地一般公共預算收入比重可以視為土地財政依賴度,比重越高依賴度越高。2019年土地依賴度位居前列的省份分別是浙江、安徽、江蘇、山東、江西、貴州、湖北等地,這些地方土地財政依賴度在90%~120%。

  粵開證券研究院副院長羅志恆認為,東區經濟發達、土地市場活躍,一般公共預算收入、土地出讓金收入佔比較高;西區和東北地區一般公共預算收入佔比偏低,自身財政能力較弱,依賴中央轉移支付及稅收返還。

  今年7月1日起,將率先選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南以省(區、市)為單位開展土地出讓金征管職責划轉稅務部門試點。其中,土地財政依賴度排名居前列的浙江、安徽納入了試點範圍。

  一些地方高地價推高了房價,地方借土地變相融資推高債務以及部分土地徵收拆遷補償不合理等問題,使得土地出讓收入制度受到質疑。一些人誤以為此次稅務征管土地出讓收入意味著土地出讓收入制度終結。

  多位財稅專家告訴第一財經,稅務征管土地出讓收入只是征管職責調整,有利於征管更加高效規範,不影響土地出讓收入制度。這一制度不會終結,會進一步優化完善。

  羅志恆認為,土地財政有功有過,不可妖魔化,也不可過度誇大,應理性、客觀認識。比如,土地財政收入為地方提供大量財政收入來源,有力地推動了城鎮化進程,帶動了經濟的發展。土地財政潛力在逐步透支,未來土地財政可持續性面臨挑戰,可以通過開徵房地產稅為地方籌集收入,來對沖土地財政收入下行,調節財富分配不均,完善地方稅體系。

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