財政資金直達機制如何更好惠企利民?

  原標題:財政資金直達機制如何更好惠企利民

  來源:經濟日報

  實施財政資金直達機制是創新宏觀調控的重大舉措。在總結2020年直達工作的基礎上,今年中國建立了常態化財政資金直達機制,資金規模由去年的1.7萬億元增加到2.8萬億元。同時,聚焦基層「三保」和惠企利民,直達範圍已基本覆蓋了中央財政民生補助資金。

  本期智庫圓桌特邀四位專家圍繞當前財政資金直達機制改革成效、提高資金使用效率、完善體制機制等相關話題進行深入探討,提出對策建議。

  本期嘉賓

  國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長 馮俏彬

  中央財經大學副校長 馬海濤

  中國財政科學研究院原副院長 白景明

  中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任 何代欣

  主持人

  經濟日報記者 曾金華

  快速直達、落點精準——

  創新宏觀調控財政管理機制

  主持人:財政資金直達機制是一項重大創新,新在何處,與一般的財政資金下達機制有何不同?

  馮俏彬:在中國財政管理實踐中,中央對地方的常規轉移支付資金下達機制可以概括為四個字:層層下達。不僅要經過中央財政—省財政—市縣財政等各級財政部門,而且每一級政府的相關職能部門也會參與到資金的分配與安排之中,然後才到達企業或個人手中。與此相對,財政資金的直達機制則可概括為「中央切塊,省級細化,備案同意,快速直達」,暢通了預算分配、下達和使用的整個鏈條,中央下達,省負總責,到市縣層面後再由有關職能部門提出分配方案,財政部門直接將資金支付給相應的企業和個人。

  所謂「直達」,是將資金從中央快速到達基層政府,精準投向受益對象,以最大限度發揮好財政資金的使用效益。實施財政資金直達機制是在2020年面對前所未有的新冠肺炎疫情衝擊背景下,黨中央、國務院及時出手,部署落實「六穩」「六保」任務,並出台了規模性紓困政策,通過提高赤字率、發行抗疫特別國債,當年新增財政資金2萬億元,其中3000億元用於支持減稅降費,對用於保就業保民生保市場主體等方面的1.7萬億元資金,創新性地推出了直達機制,力求以最快速度到達基層。實踐證明,實施財政資金直達機制是中國宏觀調控創新、財政管理的重大舉措,為穩住經濟社會基本盤提供了重要支撐。

  白景明:充分運用轉移支付手段實現中央對地方的宏觀調控目標是分稅制財政體制的基本特徵。1997年之後,中央對地方轉移支付規模逐步擴大,特別是2002年實行所得稅收入分享改革後,轉移支付規模急劇上升,到2020年,中央對地方轉移支付達到8.3萬億元。同時,深化財政體制改革過程中中央要求財力下沉。為此,中央財政針對市縣鄉政府職能特徵設立了多項轉移支付,各省在改革省以下收入劃分制度時也加大了市縣收入比重,並增強了省對下的轉移支付力度。

  但與此同時出現了中央對地方轉移支付資金下達到基層通道不暢、時間長、實際落點偏離預定目標等問題,一些地方甚至出現了擠占、挪用、截留中央轉移支付資金現象。這使中央轉移支付資金政策效應大打折扣,尤其是降低了時效性和精準性。近年來基層政府「三保」問題又日漸突出,如何用准用好中央轉移支付資金重要性凸顯,創新管理機制迫在眉睫。

  為應對新冠肺炎疫情衝擊,黨中央要求財政政策提質增效,新增財政資金全部下放基層並設立特殊轉移支付,以此放大財政政策的總量效應、結構效應和時間效應。為確保新增資金直達市縣、直接惠企利民,切實破解基層「三保」難題並幫助市場主體渡過難關,2020年建立了財政資金直達機制。這是中央對地方轉移支付資金管理的重大突破。相比其他轉移支付,直達資金具有下達全過程時間短和資金落點精準兩大基本特徵。同時對直達資金實行特殊管理制度,具體內容包括單獨下達指標、單獨設立標識、單獨調撥資金、定期對賬、全程監控等。

  馬海濤:財政資金直達機制與現有轉移支付資金管理在資金監管範圍、中央和地方事權支出責任劃分、資金下達方式和項目資金監管方式上存在一定差異。

  此次財政資金直達機制與以往相比有一些不同,一方面幾類轉移支付直達資金的使用重點主要集中在「六保」政策等基層民生領域,側重於釐清中央和地方的共同事權劃分問題。另一方面針對省以下事權劃分,將直達機制中的具體資金分配權、項目確定權交給地方,中央側重加強監管,給基層一定自主權。此次財政資金直達機制對中央和地方財政事權和支出責任進行了更為清晰的劃分,隨著財政資金直達機制常態化和資金範圍的擴大,可以預見將更充分地調動地方政府積極性,倒逼地方財政管理改革。

  從增量擴大到存量——

  有效緩解市縣財政收支壓力

  主持人:實施財政資金直達機制已有一年多,如何評價這項改革的效果?

  馬海濤:財政資金直達機制,在保持現行財政體制不變、地方保障主體不變、資金分配許可權不變以及資金撥付流程不變的前提下,一方面使得中央和地方財政事權和支出責任劃分的關係更加明晰,另一方面直達資金下達速度快,能夠直達基層,從而提高了基層政府財政資金使用效率,有效解決了基層財政困難問題。應該說,直達機制促進了積極的財政政策提質增效,有效確保新增財政資金直達市縣、直接惠企利民。

  今年,建立常態化財政資金直達機制,擴大直達資金範圍,對可直接分配的中央和地方共同財政事權轉移支付、具備條件的專項轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉移支付,納入直達機制,基本實現中央財政民生補助資金全覆蓋。通過改革優化資金分配格局,進一步發揮好直達資金惠企利民作用。

  白景明:一年來的實踐表明,財政資金直達機制有效支撐了「六穩」「六保」,實現了省級分配提速、審核提速、撥款提速、對賬提速,從而確保了資金及時下達到基層政府,最終使相關資金的預算編製和預算執行紮實貫通起來。同時也增強了中央轉移支付資金使用的透明度,改變了過去基層政府不清楚所用資金多少來自於中央,多少來自於省級政府的局面。這表明財政資金直達機制是具有長期生命力的制度創新,為科學管理轉移支付資金提供了可複製可推廣的經驗。

  馮俏彬:實施財政資金直達機制效果明顯,主要表現在以下幾個方面:

  一是大大縮短了資金周轉時間。以前從中央財政發出的資金,往往需要數月的時間,才能到達企業和百姓手中;而在直達機制之下,2020年最快數天即可到達。

  二是大大減少了財政資金轉撥過程中的各種跑冒滴漏,有利於提高財政資金使用效益。多年來在中央財政資金的轉撥過程中,一定程度會存在資金漏損。這當中既有一些不得已的原因,同時也存在一些違紀違規現象,如截留挪用、虛報冒領、優厚親友、以權謀私等。採用直達機制,能從根本上消除這些現象存在的土壤,大大提高財政資金使用效益。

  三是大大提高財政資金的精準性。在中國數字技術快速發展的背景下,直達機制可將中央財政資金直接支付到需要扶持的企業和老百姓賬戶,大大提升了政策的精準性,能最大程度地實現中央政府的政策效果。因此,今年中央決定將直達機制從臨時措施上升到常態化手段,從增量擴大到存量,以大力提升財政資金的使用效益,最大化政策效果。

  何代欣:實施財政資金直達機制改革,有效緩解了市縣兩級財政收支壓力,尤其是在疫情等衝擊背景下,收入減少、支出增加的局面下,穩定了基層運行、保證了疫情防控推進,化解了基本民生的保障困境。

  具體來看,疫情防控期間,公共支出強度快速增加,人員物資配給的第一步就是要資金到位。財政直達資金迅速填補了基層財力缺口,為人員調集和物資供應提供了保障。經濟復甦中,基層政府在財政收入恢復較慢,復工復產仍需前期投入的情況下,直達資金保證了基本民生支出需要,確保了薪資發放和機構運轉所需。此外,為推動經濟復甦,地方所實施的減免稅費和補貼對財力平衡產生了較大影響。有了直達資金的支持後,地方財政運行的基本面得到了穩定,地方財政安全有了基本保障。

  優化監督管理、把握政策有效性邊界——

  確保資金使用安全規範高效

  主持人:推進直達機制常態化,還需從哪些方面進一步提升?下一步,如何完善、落實好常態化財政資金直達機制,更好發揮惠企利民作用?

  白景明:要確保今後擴大資金範圍後直達機制持續發揮預期功能,必須加快完善相關制度,具體可從以下幾方面入手:

  一是增強省級分配的科學性。直達資金採取中央切塊、省級分配、資金直達、全程監控的方式來管理。從中央對地方的轉移支付規模來看,省級的管理任務相當重,能否用好直達資金,省級分配科學至關重要。增強省級分配的科學性,關鍵是做到細化分配。

  細化分配首先要按中央相關管理規定識別、分析分配影響因素的具體狀況。其次是全面深入核定轄區內各地市、縣的資金需求結構變動趨勢。

  具體講,對按因素法分配的直達資金核定因素時,應核定到縣,必要時甚至核定到鄉(鎮),避免資金分配不公,做到按制度分配。對按項目法分配的資金,應嚴格審查項目立項情況,全面評價績效目標的合理性,篩查立項程序的合規性,依此認定是否可以進入項目庫。

  同時,還應對入庫項目進行資金需求合理性分析,並進行項目排序,以確保有限的資金能夠優先保障補重大缺點和解民生燃眉之急兩類項目的需求。

  二是嚴格資金支付管理。直達資金採取國庫集中支付方式把資金支付給用款企業、機構和個人。資金支付工作是否細緻、紮實、及時,直接決定能否按規定用途使用資金。之所以說,直達資金提高了資金使用效率,主要原因之一就是在國庫集中支付制度支撐下,資金支付高效快捷。直達資金絕大多數屬於保障民生直接惠企利民的資金,用款人不僅數量多,而且分佈分散,涉及的預算單位也多,隨著直達資金規模的擴大,要確保直達資金支付及時、規範、高效,必須按照國庫集中支付制度規定,進一步嚴格資金支付管理。

  首先要按規定做實做細資金台賬,重點是基層財政部門,如市、縣財政部門和各級預算單位,必須把設立台賬工作作為重要的基礎管理工作來抓。要認識到不做實做細台賬,後續支付管理工作就失去了憑據。其次,要嚴格把好直達資金支出關。在當前各級財政「緊運行」態勢下,必須要增強過「緊日子」意識,壓減一般性支出,取消低效無效支出。

  各級財政部門更要把好資金支出關口,根據實際需要合理安排支出,按照預算規定用途使用資金,按照合約約定、工程進度、經費需求把資金支付到最終收款人或受益對象。人民銀行組織各級國庫按照財政撥款指令及時辦理資金撥付。

  三是強化資金動態監控。2020年建立直達資金機制時,強調要加強資金監控,實踐中財政部搭建了貫穿中央、省、市、縣各級財政的直達資金監控系統,初步實現了資金下達和資金監管同步一竿子插到底。從資金運行過程角度看,監管涉及資金分配、撥付和使用等內容。從管理環節角度,監管涉及資金分配、撥付、使用等內容。從管理環節看,監管涉及資金決策、運行程序和組織協調等內容。今後強化動態監控,關鍵是細化各級政府和各部門的管理職責,做好部門協調和縱向管理環節協調。

  為此,有必要加強信息系統建設,形成中央和地方網路互聯互通,有關部門網路自上到下互聯互通,實現信息共享、決策對稱、監督互補。其次,要強化對資金使用「最後一公里」的監控,促進資金使用單位規範有效使用資金。尤其是要盯緊盯牢重點領域、重點單位、重點項目,及時發現和處理問題,防範資金被擠占挪用、違規劃轉,增強監控的針對性、有效性。

  馬海濤:總體來看,建立資金直達機制有效探索了財政轉移支付直達市縣基層、財政資金實時同步監管的新機制、新路徑,有力促進了財政資金分配更精準對接基層和市場主體需求、財政資金管理更注重上下左右協同配合、財政系統建設更注重各方信息共享和全過程動態跟蹤等工作。在推進直達機制常態化過程中,省級配套資金下沉力度、資金使用績效、資金監管等方面還有待進一步提升。

  第一,省級財政配套資金下沉力度有待加強。今年中央財政直達資金面向市縣基層分配下達,打造了政策的「高速路」和「直通車」,為基層精準「輸血」,為地方做好「六穩」工作,落實「六保」任務解了燃眉之急。但若要進一步促進地方經濟恢復,省級財政部門在當好「過路財神」、不做「甩手掌柜」,不挪用直達資金的同時,也要加強省級政府配套資金的下沉力度,落實省級政府主體責任,保障資金的使用效率和效益。

  第二,資金使用的績效管理有待強化。直達資金機制本身是財政政策執行機制的一項重大創新,是財政管理領域的一場重要改革,改革創新的成效,集中體現在直達資金的績效,因此要注重對資金使用效益的全生命周期監控,加強績效管理。在管理上必須堅持「花錢必問效,無效必問責」的理念,應對直達資金實施全方位、全過程、全覆蓋的績效管理。

  第三,上下級財政間配合協同機制有待改進。財政直達機制是一個系統工程,不僅涉及各級財政部門,還涉及資金主管部門和人大、審計等監督部門。建議中央在預算編製時及早將直達資金範圍提前告知地方,便於地方早謀划早準備,將地方配套的資金同步納入直達範圍。

  何代欣:直達資金的使用管理一直受到廣泛關注,思路上要突出公開、透明和可追溯的績效導向。怎樣做到嚴格直達資金監管,確保資金安全、規範、高效使用,把每一分錢用在刀刃上,更好惠企利民?可從以下幾個方面來著手:

  一要建立公開、透明的資金運行管理機制,將直達資金運行績效與未來資金配給挂鉤,實現對基層的激勵。具體可以通過在一定範圍內公開資金來源、規模和支出明細,對直達資金進行實時掌握,確保到位資金真正起效。當期績效排名與後續資金挂鉤,讓花得好、用得對的基層政府,得到更多支持。

  二要發揮人民群眾的參與積極性,將財政監督放置於以人民為中心的理念下,推動受眾參與資金監管。關乎民生和企業的財政直達資金,事前事後要以最快方式告知受助方,形成自上而下管理,自下而上參與的新的財政資金監管方式。這是利用財政增量資金推動財政管理改革的契機。

  三要發揮體制內監督管理優勢,實現審計、財政和預算支出部門的協調配合,相互監督管理。當前重大工程的審計範圍逐步延伸,成為財政金融防風險的重要組成部分。財政基本支出同樣需要防風險,地方「三保」的目標就是防範基層出現運行風險。為此,直達資金就應該在管理上嚴格監督,具體可在體制內構建一種預算事前控制、支出規範有序、檢查有力有效的監督運行模式。

  此外,未來的直達資金覆蓋仍有進一步擴大的空間,一些基本公共服務支出也可以嘗試納入直達範圍,以實現基本公共服務均等化目標。

  馮俏彬:今後一個時期,還可從以下幾個方面進一步完善財政資金直達機制:

  第一,加快「數字財政」建設,升級國庫集中支付體系。從相當大的程度上講,財政資金直達機制之所以能推出並取得良好的政策效果,主要得益於中國電子賬戶體系的完善、電子支付的便捷以及中國高度發達的數字支付技術。這一技術背景既是直達機制得以實施的條件,也將在未來很多方面改變中國財政管理的實踐。為此,需要進一步加快「數字財政」建設,大力提升財政部門大數據能力,升級國庫集中支付體系。

  第二,適時在省級層面推廣應用財政資金直達機制。目前,直達機制僅應用於中央對地方的轉移支付資金。從實踐層面看,北京、上海、廣東、浙江等省數字經濟比較發達,完全具備省級財政資金直達的條件,應當在適當時候予以推廣。未來,還可以考慮在全國範圍內的省級層面,或者部分省的市縣(區)各級層面推廣和普及,全面提升各級財政管理水平,提升財政資金質量和效益。這在當前和今後一個時期,財政收支始終處於「緊平衡」的狀態下,具有很強的現實意義。

  第三,把握好財政資金直達機制的政策有效性邊界。必須明確,財政資金直達機制儘管有諸多好處,但再好的制度也有其自身的適用範圍,不能泛化。數據顯示,2021年,中央對地方的轉移支付資金達到8.3萬億元,其中僅有2.8萬億元直接用於民生的資金採用了直達機制。

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