5月城投觀察:隱性債務置換為法定債務面臨兩大約束

  原標題:5月城投觀察丨隱性債務置換為法定債務面臨兩大約束

  一.政策聚焦

  1.隱性債務如何穿透式監管?

  事件:5月6日,劉昆在《經濟日報》發表了《建立健全有利於高質量發展的現代財稅體制》一文。對於隱性債務的表述,新增了「強化與金融系統協同配合,對隱性債務實行穿透式監管」的定調。

  分析:2018年隱性債務概念提出來,界定為地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。但如何認定隱性債務仍是一個問題,所以最終用穿透這個概念來判斷。

  穿透式監管實際上對地方政府上馬項目決策、融資、資金使用、償還、追責全環節實行監管。比如在項目決策環節重點關注政府投資與當地經濟發展水平、財力狀況的匹配度;在舉借環節重點關注項目、資本金、現金流、擔保方式、信息披露等方面的合規性;在使用環節主要通過跟蹤資金流向,確定最終用途,釐清政府債務與企業債務的邊界;在償還環節,重點關注還本付息資金來源的合規性等等。

  而認定隱性債務過程中,更多的可能是越過中間環節,直接聚焦項目與融資決策、資金最終用途和實際還款資金來源,判定地方政府是否仍在違法違規新增地方政府隱性債務。即債務項目是不是政府決策的,最終的償還資金來源是不是由財政資金或擔保。

  2. 隱性債務置換為法定債務面臨兩大約束

  事件:中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚5月在《地方財政研究》發表的《中國地方政府隱性債務化解再認識與再探討》一文中表示,建議適當允許部分隱性債務置換為法定債務,減輕流動性風險,探索適度延長地方政府隱性債務化解的期限。在必要時可以適當擴大地方政府置換債券發行政策,通過法定債務「加槓桿」方式將部分隱性債務合規性顯性化,以舒緩隱性債務的金融風險。

  分析:中國財政科學研究院是財政部下屬研究機構。2020年,財政部成立財政風險研究專家工作室,趙全厚也是工作室成員之一。因此,趙全厚被視為官方智囊,其建議被市場廣泛關注。 

  2015年-2018年三年間,中央政府推出12萬億的地方債置換,其特點是發行地方政府債券置換非政府債券形式的政府債務。這一輪置換後債務主體不變,政府債務餘額也不變。

  去年底今年初,約6000億「另類」再融資債券發行。與以往用於償還債券本金並標註償還哪一隻地方政府債券不同,此批再融資債券用途只是模糊表述為「用於償還存量債務」。市場推測,這類債券主要用於建制縣隱性債務試點縣化解隱性債務。這一次置換和上一次不同,隱性債務減少的同時政府債務餘額增加,因此置換額度來自於地方政府債務餘額低於限額的部分。

  趙全厚提出建議後,市場關注的焦點是,監管部門是否會再推動新一輪的置換。數據顯示,截至2020年末地方政府債務限額為28.8萬億,餘額為25.6萬億,理論上還有3.2萬億的空間。

  但隱性債務置換為法定債務面臨兩大約束:一是2020年末地方政府債務率已逼近100%的警戒線,隱性債務置換為法定債務將進一步增加法定政府債務風險。二是建制縣隱性債務風險化解試點已緩釋高債務地區風險,如果進一步擴大置換將產生道德風險;本身想化解債務,但實際結果可能是過度舉債的地區得到獎勵,打破「兩個幻覺」(堅決打消地方政府認為中央政府會「買單」的「幻覺」,堅決打消金融機構認為政府會兜底的「幻覺」)將成為空話。

  3.隱性債務核查主要檢查三方面內容

  事件:5月6日,劉昆在《經濟日報》發表了《建立健全有利於高質量發展的現代財稅體制》一文。文章提出,加強對化債情況審計核查,確保數據真實可靠、化債工作紮實推進。

  解讀:「加強對化債情況審計核查」工作已經開展。今年3-4月審計部門和財政部地方金融監管局對2018年8月-2020年之間的隱性債務化解情況進行核查審計。這主要落實去年中央經濟工作會議提出的「抓實隱性債務化解」工作,因為有的地方搞虛假化債、數字化債。

  這次重點核查和審計內容主要有三方面:一是通過盤活資金資產等方式化解的存量債務是否合規,二是將部分具有穩定現金流的債務合規轉化為企業經營性債務是否合規,三是地方政府和社會資本合作化解的債務是否合規。這些工作的目的主要就是完善數據質量,使數據更加準確。

  二.地方動向

  1. 多省表態深挖嚴查地方債背後的腐敗問題

  事件:貴州、江蘇、湖南5月召開相關會議,表示要深挖嚴查債務背後的腐敗問題。

  分析:地方政府債務跟工程建設緊密相關,容易滋生腐敗問題,防風險的要求下,地方債反腐成為重點。

  在政信業務領域,非標債務歷來都是腐敗重災區。與更為公開透明的地方政府債券相比,一些地方政府通過融資平台公司違規舉債,形成政府隱性債務,容易發生腐敗行為,比如融資返費、返點等,因此壓降非標產品就成為治理的舉措之一。

  5月初江蘇省正式印發《關於規範融資平台公司投融資行為的指導意見》。意見提出,各地政府要重點關注非標類產品監管政策變化,指導融資平台公司逐步壓降信託、資管計劃、融資租賃、私募基金和在地方交易場所發行的各類非標產品規模。

  該意見還提出,融資平台公司要加強融資成本管控,禁止以諮詢費、顧問服務費等名目,違規向第三方支付各類居間費用。融資平台公司不得以變相集資方式融資。各地政府要對縣級及縣級以下融資平台公司開展專項排查,重點約束公職人員及其近親屬套取金融機構信貸資金變相參與融資平台公司集資行為。

  2.壓降非標邊際利好城投債投資

  事件:據21世紀經濟報導,中部某省5月正在梳理年利率8%以上的政府性債務。該省要求,這部分存量高息債務力爭兩年內清零,即在2022年底前清理完畢。 

  分析:年利率8%以上的政府性債務主要是信託、租賃、定融等非標融資,壓降的方式可能是財政資金或自有資金償還、發債或貸款置換、協商降息等,但具體的處置過程還需要和金融機構協商。

  去年江蘇省、雲南省都提出過類似要求。各地敢於提出這一措施的共同背景在於:近年利率中樞下行,貨幣政策偏松;約6000億再融資債券置換了部分高風險區縣的隱性債務,高債務地區的債務有所緩解。

  鑒於市縣城投債違約對整個省份的衝擊之大,省級政府也在想方設法幫助市縣兌付城投債,城投債實際上已鐵索連舟。壓降成本8%以上的高息債務有助於降低全省的利息負擔,對城投債投資邊際上構成利好,而未來地區債務管控能力將是城投債投資的考量之一。

  三、債券發行

  1.專項債發行進度慢的核心在於項目審核趨嚴

  事件:5月地方債發行8753億,相比4月有所增加。但截至5月末,新增專項債券發行5726億元,僅完成全年額度的16%,而2019年、2020年發行進度達到50%。

  分析:今年穩增長壓力不大,因此提前批額度下得相對較晚,專項債也不必急於發行。此外,由於前兩年專項債大規模發行帶來資金閑置等問題,今年對專項債項目審核更加嚴格。 

  21世紀經濟報導記者獨家獲得的西區某省份的材料顯示,該省上報2021年新增專項債券項目2000多個,資金需求約3000億。經國家發改委、財政部分別審核後,兩部委共同審核通過的項目約800個,資金需求約1200億,項目、資金審減率均在60%左右,該省部分市縣甚至沒有獲得專項債額度。

  2.5月城投債凈融資創新低,「寒冬」來臨

  事件:今年5月城投債發行規模為1842億,創2014年10月以來的新低。當月凈融資規模為-835億,創出歷史新低。

  分析:5月城投債發行減少可能有年報公佈需更新財報數據的因素,不過相比2019年、2020年同期的發行規模,今年5月城投債發行規模也有所減少,說明城投債發行審核趨嚴是更重要的原因。

  今年以來城投債發行參照財政部對地方政府債務風險的「紅橙黃綠」等級劃分,對債務風險大的地方城投發債加以約束。4月下旬滬深交易所分別發佈指引,對不同資質企業發債分類管理,限制募集資金使用用途,再度傳遞出明確的城投發債政策收緊的信號。年內需留意債務到期較大、再融資現金流緊張地區弱資質主體的尾部風險。

  (作者:楊志錦 編輯:李伊琳)

台灣疫情資訊

縣市累計確診人數

相關熱門

綠色永續