浙江財大|土地出讓收入劃歸稅務部門徵收背後的思考

原標題:浙江財大|土地出讓收入劃歸稅務部門徵收背後的思考

6月4日,財政部網站公佈了《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入划轉稅務部門徵收有關問題的通知》(以下簡稱《通知》),一石激起千層浪,眾說紛紜。這裏談一談《通知》背後的考慮。因這四項政府非稅收入中國有土地使用權出讓收入佔九成以上,所以《通知》基本上就是為國有土地使用權出讓收入專門作出的規定。所以這裏僅僅討論國有土地使用權出讓收支問題。

先說明幾個事實:

一是中國的財政有「四本賬」:

一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算。2020年一般公共預算收入182894.92億元,其中稅收收入154310.06億元,非稅收入28584.86億元;地方本級收入100123.84億元,中央對地方轉移支付收入83315.3億元;政府性基金收入93488.74億元,其中國有土地使用權出讓收入84142.29億元,均為地方收入。

二是一般公共預算可以公開到類款,有些甚至可以查到項甚至目級科目,這是最近幾年財政透明度推進的成果。但近幾年土地出讓金無論收還是支都只有一個總數,沒有明細數據。

2007年前,土地出讓收入先納入預算外專戶管理,扣除徵地補償和拆遷費用及土地開發支出等成本性支出後的餘額納入地方政府性基金預算,2007年政府收支分類改革後,土地出讓收支全額納入地方基金預算,收入全額繳入地方國庫,支出通過基金預算安排,實行「收支兩條線」。儘管土地出讓收支實行全額「收支兩條線」管理,但土地出讓後需要依法支付徵地拆遷等成本補償性費用後才是政府可用的財力這一事實沒有改變。

三是自2010年起,財政部多次發佈「全國土地出讓收入管理及使用情況」,直到2016年財政部官網發佈《2015年全國土地出讓收支情況》(以下簡稱《2015年收支情況》),列出土地出讓金支出的具體數據,此後再也沒有如此詳細數據。

因此,有必要對2015年數據進行簡單梳理。

2015年,全國繳入國庫的土地出讓收入33657.73億元,同比下降21.6%。下降的原因不必多說,後面的2016-2020年土地出讓金收入分別為35639.69億元、49997.07億元、62910.55億元、70679.31億元和84142.29億元,我們看到了土地出讓金增長勢頭強勁。 

經過上面的梳理,我們大致可以這樣看《通知》背後在考慮的問題:

一是劃歸稅務部門徵收要更加規範。

近幾年來已有多項非稅收入徵收划轉至稅務部門統一徵收,如「五險一金」、水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費、土地閑置費、城鎮垃圾處理費等近20項非稅收入划轉至稅務機關徵收,這是政府收支管理的一個趨勢,也是發達國家的慣例。

二是此次划轉是非稅收入的征管改革,只是改變了土地出讓金的徵收部門和流程,土地出讓活動組織實施、土地出讓金歸屬和使用暫時沒有發生變化。

《通知》明確,「四項政府非稅收入的徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策,繼續按照現行規定執行」。當然,由於原來土地出讓金實際徵收責任落實在地方自然資源部門,由於自然資源部門徵收手段、措施有限,就出現了《2015年收支情況》中羅列的問題。划轉由稅務部門統一徵收後,可能對這些問題的解決有幫助。與此相關的,歷來與土地關聯的經濟案件也遠遠高於稅務系統,此點無需贅述。

三是從數據看,土地出讓金有接近八成的金額是以成本方式支出的,真正用來進行發展性收益安排的金額並不多。

顯然,目前土地出讓金沒有完全如稅收一樣入庫收支,而是補償與配套建設直接開支後餘下的再統籌安排,儘管做到形式上的收支兩條線,但實質上還是有「坐支」的性質。過去土地出讓金的收繳部門都是政府的組成部門,政府隨意性較大。划轉後,稅務系統的垂管系統與地方政府相對獨立,無論從實際收益還是從具體操作層面都會使地方政府受到更多制約,甚至會影響到地方政府「經營」城市的積極性。而這個結果可能正是本次改革樂於見到的。

四是國家層面希望掌握地方土地出讓金情況,這樣避免地方由於各種原因導致謊報,同時還可能在必要的時候予以干預。

這一點的想像空間很大,會不會提高預算層次,加大管理力度甚至跨地區進行統一調配,現在難以預料。

五是土地出讓是數十 年的土地使用權。

無論是40年還是70年,都遠遠超過每一屆政府的任職年限,所以土地出讓作為合法「寅吃卯糧」的手段為地方政府提供了用後面的錢做今天的事的可能性。但可以預料,眼見城市化到一定程度,這樣的做法可持續性值得擔憂。所以,如果樂觀一些,從長遠來看,就土地出讓金劃歸稅務部門徵收而言,可能有建立穩定持續的地方稅體系的考慮。很多人在討論這次划轉對房地產市場的影響,同樣也因為政策的進一步走向不明確而難以有確定方向,甚至這已經不僅僅是一個地方經濟或者供求關係的問題。

(作者龔剛敏系浙江財經大學教授)

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