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疫論·社會|德國政府抗疫「有限能動力」背後的社會經濟正義

原標題:疫論·社會|德國政府抗疫「有限能動力」背後的社會經濟正義

在11月18日德國《傳染病防治法》修訂之際,我想不吹不黑,先說說在基本法主導的聯邦制民主制度下,德國政府的「有限權力」與其推行的前線抗疫目標和措施的關係。制度框架的不同,基本上可以解釋為何德國政府所選擇的抗疫總體目標與中國不同,也「抄不了中國的作業」,在控制感染人數這個前線維度屢戰屢敗。接著,我想聊一聊「責任」無限的德國政府在後方所推行的一系列抗疫方案,即對弱勢(從生理,文化,經濟等等角度來說)人群提供的生存保障措施及其效果。這些社會經濟措施繁瑣,其成效的評估高度複雜,很難用像「新增感染人數」「死亡人數」這樣簡單的指數來衡量,也缺乏像WHO這樣國際組織的系統的和實時的關注,它們常常在國際對比的討論中被忽視。這篇的文章的初衷在於表達:在新冠這場影響了我們生活方方面面的全球性災難面前,我們都應該跳脫單向度的技術指標,在具體的語境中,去理解和反思抗疫的最佳原則和實踐。

11月以來,歐洲國家紛紛開始採取了自疫情爆發以來,第二次的全國性封鎖政策, 但各國新增感染人數卻仍舊居高不下。比如,據德國羅伯特科赫研究所統計,11月20日全德新增23.648例,再破紀錄。而在世界衛生組織的每日更新的全球疫情儀錶盤上(下圖),我們可以明顯看出,以中國為代表的東亞國家和泰國越南等東南亞國家,在全民檢驗比例較高的情況下,呈現出一片充滿希望的淺藍。而在本周三,頂著議會大廈外成千上萬高呼著「默克爾走開」的抵制封鎖令抗議者的壓力,德國聯邦議院和參議院還是多數通過了《傳染病防治法》(Infektionsschutzgesetz, IfSG) 的修正案。在新的防治法第28a條中,聯邦政府特別羅列了各州級政府可以實施抗疫措施的具體領域,包括接觸限制、距離要求、在公共場所戴口罩、關閉商店或取消活動——換句話說,一些已經被執行的, 看上去非常「基本」的措施終於變得合法。眼看德國議會參議會一次又一次的開「雷聲很大」的抗疫籌備會,但是落到具體防疫措施上的「雨點」卻總是很小。在此情此景下,我想再來聊聊這個老生常談的問題:我們可以指控德國政府抗疫失利嗎?
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11月20日WHO全球疫情更新面板上,歐亞非局部的7日新增感染人數可視化統計。顏色越深則代表新增病例越多。

參照世界衛生組織每周更新的7日平均新增感染人數統計圖,如果衡量 「失利」的標準是絕對的新增感染人數,那這一論點顯然成立。不過,在德國的語境中,總理默克爾雖然從未提過類似「群體免疫(herd immunity)」那樣語不驚人死不休的方針,但是她實際上也從未追求過「清零」方案。自英國首相約翰遜3月提出群體免疫這個概念以來,東亞和歐洲兩大制度文化圈就抗疫綱領性的差別已經瞭然于目。儘管約翰遜翌日改口說,自己的政府並沒有採納這個由於「計算失誤」所出台的政策綱領,但這個小小的插曲反應了:歐洲的政治家們從來就心知肚明,不(敢)追求對病毒的趕盡殺絕。迄今位置,德國所有出台的政策所尋求的都是「最大限度」地減少疫情的傳播和對公民健康的影響, 同時儘可能減少德國整體社會、經濟和教育生活的影響。換句話說,政府追求的是在醫療資源可以負擔重症救助,財政補貼能夠兜得住弱勢群體損失情況下「適度」的「動態平衡」方案。具體來說,在全國性封鎖之前,各個縣、市政府自行量裁遵循的重要指標是:該地7日平均每10萬人口的感染病毒人數是否超過50例。如低於50例,則生活基本照常,如果高於50例,則該地政府必須採取措施。
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德國傳染病防治權威醫療研究機構,羅伯特·科赫研究所(RKI)實時更新發布的德國各行政區7日平均每十萬居民感染人數,是地方政府制定和量裁自己管轄區域內防疫措施的依據。其中,區域該指數越高,則在圖中顯示顏色越深。該圖也顯示了德國內部各個行政區疫情發展的差異,是州政府用來否定全國性措施的主要論據。圖片獲得於2020年11月19日,來源:https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4

那麼,為什麼德國聯邦政府把抗疫目標定的這麼低呢?聯邦(中央)和州(地方)政府為什麼就不能上下齊心,把封城的舉措做到極致?德國人不是一向以嚴謹著稱嗎,他們不理解長痛不如短痛嗎?帶著這些疑問,我們先看看,默克爾大嬸代言的德國聯邦政府試圖收緊抗疫措施的受挫經歷。眼看11月啟動的第二波「輕型性封鎖措施(lockdown light)」收效甚微,日新增感染指數下降緩慢,16個聯邦州州長在周一內閣聯席會議上與默克爾進行了長達五小時的唇槍舌戰之後,還是否掉了她力推的幾乎全部的更嚴格的措施。各州基本決定繼續維持月初開始的基本共識性抗疫措施,即,關閉公眾集會的商業和文化場館,要求有條件的公司開展居家辦公,要求民眾將私人聚會的規模降到最小。與春季第一波封鎖措施不同的是,幼兒園、中小學、工業企業,手工業企業以及商店在採取衛生措施的條件下仍可以繼續經營,餐館、酒吧和咖啡店也可以繼續提供外賣業務。也就是說,在居家辦公之餘,我仍然可以出門搭乘地鐵公交,到超市買菜,飯店買外賣,在公園裡或者家裡見一個或者一家朋友。除了收到了一封來自市長的陳情信要求大家在十一月「自覺」承擔起抗疫責任,以及在商店入口看到人數控制的通知或者導流的工作人員之外,和第一波封鎖時一樣,我仍然感受不到任何來自政府的「有形」的管控。而周二的經濟峰會之後,默克爾又一次長嘆,「控制疫情的種種決策是她在任期間做出的最艱難的抉擇,它們是有違民主原則的,但是迫不得已」。
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10月14日,在德國首都柏林,顧客在一家商店的收銀台前排隊。 新華社 圖

事實上,由於德國《基本法》對公民行動自由,身體完整,遷移自由,發展自由等基本權力的絕對保護,個人和商家從未中斷過抱怨和起訴各地政府以老版《防治法》為依據,「擅自」 實施的具體措施的規範性。據德國各地媒體報道,第二次封鎖措施實施之前,各地的行政法庭(Verwaltungsgerichte)接到針對本地抗疫的法令和規範訴訟案件爆炸式增長。這其中,大多數有違已知科學常識的訴訟案件都被法院即刻駁回,比如對在特定場合(如公共交通工具中)戴口罩義務的質疑。而「存在爭議」的訴訟大多來自商家,商業和非盈利機構。以柏林為例,據rbb近日的報道,現在柏林行政法院正在處理中的約100項加急訴訟大多來自飯店,四分之一的來自體育,文化場館,健身房,酒店,老人院或者紋身店。

這些業主認為,在自己自覺遵守衛生防範措施的情況下,封鎖措施即沒有必要也違背了他們個人發展的基本權力。法院則需要提供相關的科學研究,專家意見或者法理上的依據,來論證相關措施的「相稱性」,即是否能從限制措施中獲得實際預期的抗疫效益來做出判斷。就在上周,漢堡的行政法庭剛剛認定一家連鎖健身機構fitness first的訴訟為合理, 批准了它們重啟旗下的8家健身機構。而在此之前,柏林行政法院批准通過了大約20家柏林酒吧和餐館的緊急申請,為他們解除晚上11點開始的宵禁(Sperrstunde)限制,因為他們無法舉證宵禁的舉措可以有效控制新冠。而每一次論證,會被利益相關的商會、非政府組織和公民個體嚴格監控。由於這些據理力爭、沒理也爭的公民與強大的公民社會(媒體,公益組織)的存在,在將具體的舉措寫進法律之前,德國的政客和「鍾南山」們的權力止於一次次在媒體訪問和公開演講中對公眾諄諄教導,提高大眾的認知和加強共識。我們也看到,在媒體滿篇採訪中,專家們一遍一遍訴說為什麼理髮店比按摩、紋身工作室對日常生活更重要,讓幼兒園和學校保持開放是權衡了多方(全職家庭,企業僱主,兒童和青少年)利益和風險之後的決策。而一向低調,逃避媒體曝光的默克爾已經無數次打破慣例,窮盡其能,面向媒體對全體國民進行加強防控措施之必要性的呼籲。也正因為全國上下對《基本法》原則的尊重,自疫情開始以來,德國政府的總是顯得慢一拍,中央的聯邦議員們爭執再爭論,論證全國性動作的「適度性」和「必要性」,而各個市縣區每一次更新具體措施時都又顯得瑣碎而謹小慎微。而在《防治法》修訂之後,默克爾才終於可以不用再提戴口罩的必要性,也許能長舒一口氣了。

說完了德國政府在抗疫前線的有限戰績,我想再說說其在抗疫後方的重大責任和隱形成就。其實從三月份以來,我身邊就有朋友進入了實質性失業的狀態,包括一個在定製旅行產品公司工作的朋友A和一個售賣金屬探測設備的個體零售商B。我還沒來得及為他們擔憂,A很快申請到了「短時間工作津貼(Kurzarbeit)」賦閑在家,領著平時里約70%的工資。B則動了動手指,在網上申請,並直接拿到了他所在聯邦州針對小微企業的8000歐元的「緊急援助資金(Soforthilfe)」且無需償還。不久,學校的郵件也傳來捷訊。雖然德國的大學大多為免學費的公立大學,但是學生的日常開支大多是靠他們在零售業、飯店等領域打零工來維持。考慮到因疫情而失業的學生,聯邦教育部推出了一項幫扶政策,學生可以通過當地的大學生服務中心申請每月可達500歐元的補貼。可喜的是,幫扶政策也沒有把國際學生排除在外。6月起,國際留學生可以向德國國家復興信貸銀行KfW申請無息貸款,在之後的9個月中每月最高可獲得650歐元的貸款。作為一個社會福利國家,德國政府為公民調度財政和社會資源,通過立法和服務來保護民眾免遭生存風險的義務的基本導向,其實也是《基本法》規定的原則。政府對高風險人群的最直接的補償就是財政轉移。在第二波的封鎖政策生效之前,由於可以預見新政對部分公民的「生存風險」的影響,各地政府必須拿出實在的政策來保障受損人士度過難關。比如,柏林鄰州布蘭登堡州政府推出了一筆預算為一千四百萬歐元的「十一月救助方案」,主要補貼因第二次封鎖而受損的商家,包括酒店、旅行社、洗衣房、音樂、會展公司等。這些商家將會在封鎖期得到相當於自己平日營業額80%的補貼。作為德國經濟脊樑的中小企業,則是歷次救助方案的主要服務對象。當然,政府沒有無限的人手和預算來對所有人進行直接、即刻的經濟補償,但他們可以通過法律途徑修正特定的法條和規章,讓弱勢群體面臨的危機得以緩解。比如,為了保護因疫情而陷入經濟困難的租客,避免他們因房東終止租約,從而失去住所,《減輕COVID 19大流行病在民事、破產和刑事訴訟中的後果的法律》在2020年4月1日開始生效。這項法律並不為租客免租,但是將其償還拖欠房租的期限寬為兩年,更是高度制約房東因為欠租而取消租約的行為。同時,在封鎖期間,政府機構聯合NGO和商業部門為社會中的邊緣族群(比如婦女兒童,獨居老人,流浪人員,性工作者等)推出的諮詢和幫扶方案更是在大街小巷的宣傳欄里隨處可見。下圖就是我在自己社區宣傳欄里看到的,針對多元對象的各類需求的,用三種語言標識的幫扶指南。

柏林紐克倫區隨處可見的社區新冠幫扶指南。柏林紐克倫區隨處可見的社區新冠幫扶指南。
當然,這些抗疫後方的補償,救助方案的存在並不能說明他們一定被相關部門高效的執行,也不能說明他們是解決因新冠受損的民眾的困難的最佳方案。社會救助對個體和小群體的影響總是難以即刻生效,也難用一個或者兩個單一指標來評估。不過,就我身邊的朋友,以及詢問到樓下便利店和快餐店的老闆的感受來看,這些法-官-民互動的程序和成果方案所表達的價值理性確實合乎大眾所信仰的社會價值:在危機時刻也要捍衛民主基本秩序,維護個體人格尊嚴,自由發展和表達的權力。據rbb的報道,柏林和布蘭登堡州2020年10月統計的的破產申請案例數目均比去年同期有所降低,也從一個側面說明了政策和法律降低企業擔受經濟風險的成效。
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10月1日,德國總理默克爾抵達位於比利時首都布魯塞爾的歐盟總部,準備出席歐盟特別峰會。 新華社 圖

回到抗疫成敗這個問題上,我想,應該客觀看待各國政府在抗疫「前」「后」戰場的綜合表現。從「感染人數」這一單一的維度來看,德國「前線」的表現確實欠佳,和漂亮的「清零」指標相去甚遠。但是對於這個從納粹沉重的陰影中走出來,小心翼翼構建多元民主社會的國家,政府只有堅守以《基本法》為原則,一步一回首的「有限操作」才能民眾對政府的基本信任,鞏固住高度差異化的個體在德國社會生存下去、與他人交往的價值層面的安全感。同時,在相對隱蔽的抗疫「后場」,德國聯邦和州政府守住了《基本法》對政府維護社會經濟正義的基本要求,通過及時出台的法條和補償方案來調度社會和經濟資源,照顧到了在封鎖期間生存風險激增的弱勢群體。

我想,在新冠這場影響了我們生活方方面面的全球性災難面前,我們都應該跳脫單向度的技術指標來反思在具體語境中應該採取的最佳原則和實踐。「新增感染數」雖然可以實時有效的評估新冠病毒在當下對某一區域民眾造成的身體損傷,但很容易讓我們錯把身邊以及遠方的他者看成是完成防疫目標的障礙,而忽視掉我們珍視的深層價值,在不久的將來,為我們的互利共存造成更深的障礙。