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供銷系統:腐敗的「隱秘角落」與改革困局

原標題:供銷系統:腐敗的「隱秘角落」與改革困局 來源:中國新聞周刊

供銷系統:

腐敗的「隱秘角落」與改革困局

  本刊記者/黃孝光

  發於2020.10.19總第968期《中國新聞周刊》

  一個月內,黑龍江省供銷系統兩名重要官員相繼落馬。

  9月1日,黑龍江省紀委監委對外發布,黑龍江省供銷合作社聯合社(下稱黑龍江省供銷社)原黨組副書記、監事會主任王桂芝因涉嫌利用職務便利,在工商註冊、工程承攬、資金結算、貸款擔保等方面為他人謀取利益、收受巨額錢款等違紀違法問題,被「雙開」並移送檢察機關審查起訴。此前10天,已退休3年的該社原黨組書記、理事會主任張文明亦因嚴重違法違紀問題被查。

  全國供銷系統包括總社、省社、市社、縣社和鄉鎮基層社等多個層級。其中,中華全國供銷合作總社是全國供銷合作社的聯合組織,由國務院領導,屬於正部級單位,各地方省社則屬於正廳級單位。早年供銷系統在政府部門構成中較為邊緣化,改革開放后逐漸退出政府序列,一度被認為「無腐可反」。

  而今供銷系統悄然壯大,成長為年利潤近500億元的「巨無霸」,並因為頻頻爆出的腐敗事件,重新回到公眾視野。《中國紀檢監察報》曾記錄了這樣一個故事:2017年的某個冬夜,北京航天橋附近,一名身穿長款羽絨服、帽檐低垂的女子正在進行街頭交易。她從驅車前來的兩名男子手上接過3個行李箱,裏面是1000萬元現金。女子的父親是北京市供銷合作總社原黨委書記兼理事長高守良。北京市供銷合作總社和北京晟弘凱恩公司共同開發建設丰台區一處房地產項目。為拿下這一項目,晟弘凱恩公司允諾給高守良5000萬元酬金。「這個事,掙幾百萬要擔風險,掙幾千萬也要擔風險。同樣是擔風險,那就掙個幾千萬吧。」高守良說,當年在黨的十九大召開前兩天,他還接受了另一筆3000萬元的轉賬。

  據《中國新聞周刊》不完全統計,近5年來,至少5個省級供銷系統一把手被查,逾10個地級市供銷社主要負責人落馬,個別地域還查出腐敗窩案。平時不顯山露水的供銷系統,為何成為腐敗高發區?

「對社屬企業監管不力」

  供銷社誕生於50年代,曾是農村生產生活資料的唯一購貨渠道。1978年以後,隨著市場經濟的運行,化肥、棉花等農資專營權被取消,供銷社失去壟斷優勢,一落千丈,自上世紀八九十年代逐步淡出公眾視野。據微信公眾號「哈爾濱供銷」介紹,這一階段的供銷社多和一些負面詞彙聯繫在一起,「比如虧損、下崗、人浮於事、歷史包袱沉重等」。1992年至1999年,全國供銷社累計虧損近450億元,大量供銷社破產、轉讓,580萬名員工中將近一半下崗、內退。

黑龍江省供銷社成立於1948年,是中國最早的省級供銷合作社。攝影/本刊記者 黃孝光黑龍江省供銷社成立於1948年,是中國最早的省級供銷合作社。攝影/本刊記者 黃孝光

  黑龍江人劉玄(化名)便是這個階段內退的。年輕時在哈爾濱五常市供銷社工作過的他提到,供銷社在縣城是長期被忽視的科級單位。「看一個單位的地位,一是考慮其工作是否涉及全局,二是掌握人財物的情況。縣直各單位中,供銷社給我的感覺一直處於中等偏下的位置。」劉玄說,原以為供銷社缺乏行政權力,已經無腐可反了。但今年黑龍江省社接連兩名要員被查,令他大為驚訝。

  黑龍江省紀委監委9月1日宣布,黑龍江省供銷社原黨組副書記、監事會主任王桂芝被「雙開」並移送檢察機關審查起訴。相關通報提道:「王桂芝身為黨員領導幹部,對黨不忠誠不老實,為官不廉,甘於被『圍獵』,大搞權錢交易,嚴重違反黨的紀律,構成嚴重職務違法並涉嫌受賄犯罪。」

  僅僅10天之前,黑龍江省社已退休近3年的原黨組書記、理事會主任張文明落馬。履歷顯示,張、王二人的仕途軌跡「前赴後繼」:張文明曾任職綏化市委副書記,後於2008年至2013年擔任黑龍江省社一把手;王桂芝則於2009年出任綏化市副市長一職,2016年走馬上任黑龍江省社黨組副書記,直至去年12月被免職。

  曾與張文明共事多年的一名黑龍江省社退休廳級幹部告訴《中國新聞周刊》,在他印象中,張文明為人樸實,決策相對民主,不過因為是地方官員出身,行政思維濃厚,「對供銷社主打的經營業務不是那麼掌握,容易出問題」。

  作為農業大省,黑龍江省供銷社的主營業務包括農資、日用消費品、農副產品、再生資源四大體系,尤其以傳統的農資經營為主。公開信息顯示,該社於2015年前後確定了以「互聯網+供銷社」為核心的千億元發展戰略,計劃到2020年,全系統的銷售收入超過1000億元,重點是打造一個平台,建設12項專業服務體系,構建百城、千鄉、萬村、百萬農戶服務網路。

  在此戰略下,黑龍江省供銷系統的發展勢頭迅猛。2014年全省供銷系統銷量總額為563億元,此後保持每年10%左右的增速,于去年提前完成銷售收入超1000億元的目標。據官網介紹,黑龍江省供銷打造出以倍豐農資集團、慶豐農資集團、昆豐農業發展集團、寒地黑土農業物產集團等為代表的社有骨幹企業群。

  據前述黑龍江省社退休官員向《中國新聞周刊》透露,近年來慶豐、倍豐、昆豐等農資企業壯大的同時,「被清理出問題資金30多個億」。一位接近黑龍江省社的人士則進一步提到,張文明與王桂芝被查,與該社社有資產流失有關。

  黑龍江省社未回應《中國新聞周刊》的採訪要求,不過相關司法判決信息證實了社有資產流失的說法。裁判文書網信息顯示,2015年黑龍江省社旗下企業松原市鑫巢房地產開發有限公司法人代表、總經理呂夢南兩次挪用本單位資金,共計人民幣1060822元。

  黑龍江省社另一家企業——昆豐農業發展集團原法定代表人劉宏彥,則被指控在未按公司章程規定經股東會決議的情況下,擅自決定為其實控的興隆公司提供擔保,導致公司承擔了5000萬元的連帶擔保責任。另一起判決則顯示,2016年起劉宏彥利用關聯關係和實際控制人身份,多次批准昆豐農業發展集團向自己實控的天誠公司及關聯企業匯款、轉款、轉賬,造成天誠公司欠昆豐農業發展集團往來款項近7億元無法收回。

  這些案情所涉事項,多與黑龍江省社農資經營這一主營業務有關。2016年黑龍江省委巡視組向省供銷社黨組反饋專項巡視情況時提到,該社存在「引進社會自然人利用職務便利牟取私利」「對社屬企業監管不力,造成社有資產重大損失」等問題。

  按照社章規定,黑龍江省社組織領導體制實行「兩會制」,其中理事會是社員代表大會閉幕期間的執行機構;監事會對社員代表大會負責,是聯社的監督機構。前述受訪官員認為,張文明、王桂芝作為「兩會」主要負責人,對社屬企業資產流失問題難辭其咎。

  2017年3月,針對監管失職、社有資產經營管理失去控制的問題,黑龍江省供銷社提出,要切實加強對企業管理權的控制和對企業重大投資的控制。當年11月,該社原監事會主任王桂芝公開表示,省社成立了社有資產管理委員會,構建了省社機關和社有資產管理委員會為主導的雙線運行機制,實現了社企分開、政企分開。然而前述接近黑龍江省供銷社的人士認為,王桂芝等人的新近落馬,表明「社企分開」「政企分開」仍止步于口號。

  直到2019年,該社企業監管不力問題仍未得到解決。今年5月,黑龍江省委第二巡視組向省供銷社黨組反饋巡視情況時,明確指出其「對債權問題處置不力」「對企業監管失責失察」等問題。

涉案多為一把手

  與黑龍江省社情況類似,近年來多地供銷系統頻下腐敗「雙黃蛋」,包括四川省供銷社前後兩任一把手劉國成與青理東、內蒙古自治區供銷社原黨組成員唐利民和原黨組書記劉金水、唐山市供銷社主任蔡春奎和該市曹妃甸區供銷社原黨組成員張會生等。

  當前供銷系統腐敗呈現出蔓延趨勢,一把手涉案較多,窩案、串案頻發。據《中國新聞周刊》不完全統計,近五年來全國供銷系統落馬官員超40人,包括山東青島、臨沂、菏澤,浙江寧波,黑龍江哈爾濱,江蘇揚州、南通,福建廈門,河北承德,湖北荊門,廣西柳州等多地市社的主要負責人,以及北京、四川、安徽、內蒙古、黑龍江等多地省社的一把手。

  2019年5月,北京市供銷合作總社原黨委書記兼理事長高守良案開庭,高守良被控受賄近1.8億元人民幣(其中1.1億元未遂),涉嫌貪污164余萬元、巨額財產來源不明2000餘萬元。「我們跟他談話的過程中,他經常說,他就是這個單位的家長,每個決定都是正確的,要求下屬們無條件地服從。」辦案人員提道。

  一把手「一言堂」現象以及供銷系統腐敗頻發,除個人因素外,也與其內外部監管缺位相關。中央紀委國家監委網站曾撰文分析:「供銷社資產系集體所有而非國有。在一些地方,當地國資委對其沒有資金監管的法定職責,上級監督缺乏著力點;廣大社員職工對供銷社的了解、參与程度低,不能進行有效監督;一些供銷社內部管理制度不規範,班子成員內部的監督制衡作用無法發揮,導致一把手『一言堂』現象嚴重。」

  多地不約而同地用「獨立王國」來形容供銷社監管缺位的處境。相關報道提到,寧夏回族自治區供銷社原理事會主任秦亞兵從不主動讓監事會、紀檢組參加重要會議,使得內部監督形同虛設。在北京市供銷合作總社,高守良同樣把單位變成自己的「獨立王國」,人為架空監事會,導致社內監事體系難以發揮實際作用。2014年8月,在高守良力主下,市社通過了為某公司提供4億元信用擔保的決定,然而該社一名黨委副書記事後卻表示,自己作為班子成員,「連公司的名稱都沒聽清楚」。

  原黑龍江省供銷系統工作人員劉玄認為,一把手問題突出,也與供銷系統理事會和監事會換屆頻率低有關。落馬的供銷官員中,劉金水擔任內蒙古自治區供銷合作社黨組書記、理事會主任一職長達13年,唐利民擔任副主任長達19年;二人相互勾結,貪腐時間長達20餘年未被發現。劉國成則在四川省供銷社耕耘近40年之久,擔任一把手長達8年。

  安徽的情況同樣如此。去年該省供銷系統發生腐敗窩案,包括省社原理事會主任錢斌、理事會副主任唐慶明和崔繼華、省社下屬的安徽財貿職業學院原黨委書記耿金嶺等多名廳官被查。「省供銷合作社領導層長期各自為政,分管、分工領域固定,人身依附關係明顯,在經濟利益上相互牽扯。」安徽省紀委監委提道。

社有資產流失嚴重

  供銷系統的腐敗問題,既有同其他領域腐敗問題的共性,又有其自身特點。

  「和交通、財稅政府重點部門相比,供銷系統權力要小得多。它的腐敗和旗下業務緊密相關,一大表現便是『靠社吃社』。」受訪的黑龍江省委原巡視專員告訴《中國新聞周刊》。中華全國供銷合作總社原紀檢組長佟寶君曾撰文分析,供銷系統的腐敗高發現象與其進入全新的發展跨越期密切關聯:「面對快速發展的形勢,我們無法對項目、資金進行全程有效監督和管控,給反腐敗工作帶來困難和隱患。」

  經歷市場化衝擊的供銷社,如今再次成為中國農業流通領域難以忽視的力量。據中華全國供銷合作總社官網信息,2018年供銷社全系統實現銷售總額5.9萬億元,實現利潤468億元,資產總額1.6萬億元。其中,農資、農產品、消費品、再生資源構成供銷社的主要收入來源,利潤佔比分別為15.7%、28.7%、17.4%、3.3%。除此之外,2018年供銷社全系統電子商務銷售額2998億元,金融服務營業額970.5億元,房地產開發經營額218.7億元……供銷系統正在不斷拓展新的領域,經營範圍從農業延伸到了物流、化工、房地產、電商、金融、汽車、石油等產業。

  據官方介紹,上世紀90年代供銷系統陷入連年虧損,后得益於中央財政521億元的撥付款,逐漸剝離划轉了519億元不良貸款。新世紀早期,供銷系統通過吸引社會資本、實行職工和經營者持股、系統內聯合重組等多種方式,推進社有企業改制。截至2007年底,全系統縣以上社有企業數量為17730個,比10年前減少了37%,由10年前的虧損114億元轉為盈利96.5億元。

  「2014年4月,國務院確定河北、浙江、山東、廣東為供銷社綜合改革試點省,帶動全國供銷系統涅槃重生。」新華社報道提到。隨著2015年供銷系統在全國範圍內推行綜合改革,供銷系統更是迎來跨越式的成長。

  前述黑龍江省委原巡視專員向《中國新聞周刊》分析,近年來正是因為供銷系統跨越式成長帶來利潤空間,誘惑著供銷系統的一些官員靠社吃社、設租尋租。「供銷社權力大小、職位肥瘦,和企業經營狀況相關。一方面,有些企業雖然黃了,但殘餘資產尤其廠房、網點,隨著土地的升值,出租利潤空間大了;另一方面,某些生產資料因為曾經的專營形成一定規模,加上國家政策的扶持,依然活得挺好。」

  供銷系統官員腐敗的一大共性特徵,是社有資產的流失。根據中華全國供銷合作總社原紀檢組長佟寶君2012年在全國多地供銷系統的調研結果,有的管理失控,隨意擔保,巨額資金長期外借,主要領導渾然不知,造成社有資產損失,「這方面發生的典型案件,觸目驚心,令人警醒」。

  相關案例不勝枚舉。司法判決信息顯示,2014年9月至2015年9月,寧夏回族自治區供銷社原理事會主任秦亞兵未經集體研究,擅自同意社有企業對外提供擔保或借款,致使中農金合公司名下房產全部被抵押查封,鑫合公司、富華公司等社有企業承擔擔保連帶清償責任2.13億余元,造成區供銷社財產重大損失。

  此前媒體報道,北京市供銷合作總社曾以期權投資的名義已累計借給河南裕華公司5000萬元,不久之後,審計部門發現該公司連年虧損,連利息都已支付不起。然而高守良收受該公司給予的價值500萬元股份承諾函后,又向其追加投資1億多元,由市社投資管理中心為其非公開發行4億元私募債券出具擔保函,最終導致市社4.6億多元資金無法收回。據《中國紀檢監察報》報道,高守良在職期間,「由於其隨意決策、獨斷妄為,總社負債率增長了9倍。截至2018年底,負債金額已達182.76億元」。

  梳理案例發現,供銷社腐敗除農資、農產品、消費品、再生資源等傳統涉農服務領域外,還蔓延向土地出租、工程建設、融資擔保等領域。這些領域項目合作開發多,涉及資金數額龐大,腐敗風險高。

  浙江寧波市紀委監委提到,供銷社項目合作開發建設、改制期集體資產處置、內部管理等均是廉潔風險點。該市供銷社開發某地塊項目過程中,負責人蔣旭燦內定不具備開發實力的王某某為合作對象,導致數億元房產項目的合作開發權被王某某以5000萬元拿下。寧波市紀委監委介紹稱,當地供銷系統在項目合作對象選擇上把關不嚴,合作以後對項目經營情況、資金使用情況等又監管不力,導致投入的資金有去無回,集體資產大量流失。

  「資產流失嚴重的供銷社,就像沒人看守的菜園子。」前述受訪的黑龍江省委原巡視專員感慨。多名受訪者均認為,此種現象源於供銷系統特殊的體制機制。

  根據佟寶君的分析,多年來供銷社一直處於機關、事業單位、群團、企業「四不像」的尷尬狀態:供銷合作社雖不是政府組成部門,卻承擔著政府委託的部分行政管理職能,又直接從事市場經濟活動;既是農民合作經濟組織,又都參照公務員管理;既是集體所有制性質,自己組織收益,同時又吃著財政飯,由國家供養。佟寶君認為,這種特殊體制和多元身份助長了部分幹部職工「撈一把」的思想,且給供銷系統帶來監管難題。

40餘年改革困局待解

  「近年來,供銷社在深化改革中不斷調整定位,正在成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平台,『金字招牌』正在重新擦亮。」去年新華社的一篇報道介紹,5年來全國恢復重建基層供銷社1萬多家,總數超過3萬家的基層社覆蓋了全國幾乎所有鄉鎮。

  供銷系統「金字招牌」的重新擦亮,基於2015年以來該系統綜合改革的背景。2015年,中共中央、國務院下發《關於深化供銷合作社綜合改革的決定》(下稱《決定》)。根據《決定》,供銷系統綜合改革的總體要求是「打造中國特色為農服務的綜合性組織」。有評論認為,供銷系統網點密布,有龐大的渠道優勢,是高層發力農村消費的最佳著力點,也是推廣三農政策、解決農村問題的不二選擇。

  改革的一個重要方向是基層社改造,加強對基層社發展的扶持。今年6月,中華全國供銷合作總社理事會主任喻紅秋對外表示,3年內力爭新發展基層社7000家,總數達到3.9萬家。

  在黑龍江,據統計截至2019年末,全省鄉鎮基層社總數926個,鄉村覆蓋率100%;農村綜合服務社8841家,覆蓋率達97.6%以上,比改革前增長65.07%;全系統共領辦農民合作社2899個。然而《中國新聞周刊》實地走訪發現,雖然黑龍江供銷社基層網點實現了全覆蓋,但實際運行狀況堪憂。哈爾濱五常市多名離退供銷社職員告訴《中國新聞周刊》,恢復基層社、領辦農民合作社是上級社分配任務,個別合作社做成功了,但多數浮於表面,無資產、無業務,農民參与的積極性低。

  張君逸(化名)是五常市某鄉鎮供銷社剛退休不久的負責人,據他介紹,當地基層社自負盈虧,收入包括房屋租賃和農資經營兩項,支出包括繳稅、人員工資等。「現在農村人口集中到縣城,農村固定資產越來越不值錢,房屋租金上不去了。我們社一把手月薪1000元出頭,二把手還不到1000元」。

  供銷系統恢復重建基層社的舉動,引起了部分學者的關注。今年3月,中央黨校國際戰略研究院原副院長周天勇在《供銷合作社不宜涉足農村土地事宜》一文中提到,供銷社屬於計劃經濟時期的體制安排,並不適合於市場經濟組織體系的需要。「財政給他們錢,讓他們給農業農村農民做點其他惠民工作,要看投入的成本,會不會成為財政的沉重負擔;要預見這類的組織會產生的尋租和腐敗,會不會有既貪騙財政補貼,又損害農民利益的情況出現;還要考慮派駐紀檢、監察、審計等體系和開支多大,監督供銷合作社不腐敗的成本多大。」

  幾名受訪的供銷人士亦對供銷系統的改革成效表示擔憂。前述黑龍江省社退休官員向記者解釋,在市場充分競爭情況下,社屬企業無法和民營企業匹敵;供銷系統作為官辦組織,存續幾十年來始終未能成為真正意義上農民自己的組織。

  因此,作為國家推進「三農」工作、直接為農服務重要載體的供銷社改革是勢在必行的。國務院《關於加快供銷合作社改革發展的若干意見》也明確指出,基層社是植根農村、貼近農民、強化為農服務的基本環節,「只能加強,不能削弱」。

  一直以來,供銷社成為計劃經濟和市場經濟的混合體,並長期搖擺于體制的變革過程中。黑龍江省社退休廳官告訴《中國新聞周刊》,改革開放以來,供銷系統經歷了三個階段改革:「80年代提出恢復供銷社的群眾性、民主性、靈活性,90年代提出要將供銷社真正辦成『農民的合作經濟組織』,這幾年綜合改革,提出『為農服務』的合作經濟組織。」

  他如此解釋供銷系統改革困境:「供銷社是計劃經濟留下的尾巴,其改革也像其他部門或系統一樣,涉及有關利益集團,輕易動不了。改革的政策、理論與實際脫節,於是迄今改了四十多年,有血沒肉,筋骨未動。」

  「系統內部熱衷於擦亮臆想中的『金字招牌』,沒有對壟斷經營的體制進行徹底反思,一方面革新,一方面戀舊,甚至將供銷時代加以美化,這會帶來包括腐敗在內的一系列後果。」受訪的黑龍江省委原巡視專員提醒稱。

  創新供銷合作社聯合社治理機制、理順社企關係,是2015年以來此輪改革的另一個重點。「現在看來,綜合改革走入第五年,預期的目標尚未達成。」前述黑龍江省社退休官員認為,想要疏通體制機制、破除貪腐困局,供銷系統的改革之路依然任重道遠。

  《中國新聞周刊》2020年第38期

聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權

【編輯:吉翔】