財經 北京新浪網 國庫管理權維持「現狀」 單一賬戶體系改革尚遠

國庫管理權維持「現狀」 單一賬戶體系改革尚遠

  國庫管理權維持「現狀」 單一賬戶體系改革尚遠

  本報記者/杜麗娟/北京報導

  《預演算法實施條例》10月1日正式實施後,央行及分支機構雖能保留「經理」國庫業務的權力,但財政部對財政專戶的管理監督以及資金支配,表明財政部門在國庫管理權上依然具有重要地位。

  種種跡象顯示,國庫經理體制下,財政專戶將長期存在。儘管此前輿論對國庫單一賬戶體系的建立頗為關注,但《預演算法實施條例》對此卻並未有更多表述。

  在多位業內人士看來,央行和財政部關於國庫管理權的爭議沒有更多解釋的情況下,基本就是維持此前《預演算法》的規定。這似乎也說明,國庫單一賬戶體系的改革並非當前緊迫工作,其推進可能需要更多的實踐論證。

  專戶管理仍具合法性

  界定財政部和央行在國庫管理上的職責,一直是《預演算法》改革中一項重要內容。作為新《預演算法》的配套落實文件,《預演算法實施條例》實際上在《預演算法》實施半年後就公佈了,但直到今年10月才實施,時間長度達5年之久,其中緣由可能在於國庫管理權的爭議。

  有財稅相關人士對此評價:「比起預算權力,國庫管理中的實質性權力要更大,主要包括『管錢』『管賬』『管投資』三大方面,這些問題的博弈成為國庫管理職責劃分的主要焦點。」

  圍繞國庫管理權應該由誰主導的話題,財政部和央行的討論已持續多年,最終新《預演算法》的施行而使之落定。按照新《預演算法》規定:「中央國庫業務由中國人民銀行經理,地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。」但央行後續如何「經理」國庫業務,新《預演算法》卻沒有給出更詳細的表述。

  由此,市場上便產生了兩種不同的聲音。認為財政部應該主導的觀點是,看管國家的「錢袋子」屬於財政管理範疇,人民銀行是受財政委託代理國庫業務。財政部管理國庫業務可以提高資金的使用效率。而央行方的觀點則認為,應該建立國庫單一賬戶體系,把所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理,這樣有利於對財政資金起到防火牆作用。

  按照2015年的《預演算法實施條例(修訂草案徵求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)規定,中國人民銀行經理中央國庫業務應當接受財政部的指導和監督,對中央財政負責。中國人民銀行分支機構和有關銀行業金融機構辦理地方國庫業務應當接受本級政府財政部門的指導和監督,對地方財政負責。

  根據該規定,央行經理國庫要接受財政部門監督指導,並對財政部門負責。10月1日實施的《預演算法實施條例》在肯定上述內容的同時,進一步明確了財政專戶的概念及特定專用資金的範圍。

  在財政部和央行關於國庫管理權爭議的問題中,財政專戶是一個避不開的話題,《預演算法實施條例》規定了開設、變更與撤銷財政專戶的管理程序。在多位財稅人士看來,此舉強調了財政部門在專戶管理監督以及專戶資金支配上的主導地位,這表明,目前階段財政專戶的存在仍然具備其合法性。

  實際操作中,對於財政專戶存在的必要性,業界也有不同聲音。其中被大家熟知的一個觀點是「小金庫」隱患問題,因為財政專戶的長期存在,這一問題或將難根除。

  事實上,自2011年以來,財政部對地方財政專戶組織了多次專項檢查,按照財政部的要求,各級財政部門現有存量財政專戶中,凡是2014年以來未經財政部核准擅自新開設的,均須在2017年11月底之前撤銷。

  中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為,短期看,財政專戶將長期存在,但不可否認財政專戶管理的規範化和法制化水平已經在提高。按照《預演算法實施條例》要求,財政專戶資金由本級政府財政部門管理,納入統一的會計核算,並在預算執行情況、決算和政府綜合財務報告中單獨反映。

  這說明有關部門正在健全相關制度,嚴格規範財政專戶管理,切實保障資金安全。司法部和財政部相關負責人在回答記者提問時表示,開設、變更財政專戶應當經財政部核准,撤銷財政專戶應當報財政部備案,中國人民銀行應當加強對銀行業金融機構開戶的核准、管理和監督工作。

  單一賬戶改革或為時尚早

  然而需要關注的是,財政專戶長期存在後,國庫單一賬戶體系的建立是否意味著將有所放緩?

  多位受訪的專家認為,理想狀態下,改革的方向是國庫單一賬戶逐漸取代財政專戶,但從目前跡象看,完全取代的可能性較小。「對這一話題的關注,除了此前《意見稿》中有涉及外,此次《預演算法實施條例》並未對此有更多表述,這可能表明這項工作要達到理想狀態,還需在深化改革的過程中逐步調整與完善。」一位財稅人士如此分析。

  國庫單一賬戶管理是指將政府所有財政資金集中在國庫或國庫指定代理銀行開設的單一賬戶,所有財政資金撥付和收繳均通過這一賬戶進行,其核心是通過賬戶體系的統一管理,提高預算執行的效率和透明度。

  其提出背景主要是針對財政專戶開設過多,造成大量預算資金滯留等情況。2001年,國務院辦公廳發佈了《財政國庫管理制度改革方案》,提出建立以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的國庫集中收付改革。

  中國社科院財經戰略研究院副院長楊志勇認為,國務院通過這一系列改革,是希望完善財政賬戶開設與撤銷、內容與數量控制方面的審批制度,以逐步建立現代公共預算管理體制。

  但隨著財政部和央行對國庫管理權問題的爭議,國庫單一賬戶體系的推進工作也處於停擺中。「國庫單一賬戶的推進工作這幾年基本遵循了《意見稿》徵求階段討論激烈,但在正式文件較少提及的現象,因此市場的關注度已經大大降低。」上述財稅人士說。

  與該人士的判斷一樣,這一話題曾出現在《意見稿》中,但在正式發佈的《預演算法實施條例》中卻並未有更多表述,這可能意味著,當前全面實現國庫單一賬戶體係為時尚早。

  施正文認為,單一賬戶體系是理想狀態下的改革,但卻不是一步到位,在條件不成熟的情況下,維持現有格局可能是最好的方案。「長遠看,《預演算法》也為單一賬戶建設提供了立法空間,所以即使不在條例說明中,其未來工作的推進也不違反預演算法精神。」

  中誠信國際研究院最新的報告則認為,在當前的國庫經理制下,財政部與央行都可視為政府的國庫管理代理人,兩者之間的關係相對平行,但總體來看仍與「財政是會計、央行是出納、會計和出納不能互兼」的經理制有一定差距。

  更為重要的是,雖然央行及分支機構在國庫管理權問題上最終維持了原有條例,但長遠看,央行的監督功能仍將任重道遠。