財經 北京新浪網 研究|周傑琦 劉生龍:外商直接投資與中國霧霾治理

研究|周傑琦 劉生龍:外商直接投資與中國霧霾治理

文丨周傑琦劉生龍

周傑琦:廣東財經大學經濟學院副教授

劉生龍:清華大學公共管理學院副教授、國情研究院副研究員

摘編自丨外商直接投資與中國霧霾治理——基於要素市場扭曲視角的分析,《貴州財經大學學報》,2020年第5期

中國改革開放四十余年來取得了巨大的經濟成就,但也付出沉重的環境代價,全球25個污染最嚴重的城市中有16個位於中國。[1]日益加劇的環境污染嚴重威脅公眾健康和可持續發展,特別是中國霧霾污染呈現發生頻率高、影響廣泛、持續時間長、治理難度大等特徵,更是成為生態文明建設的「攔路虎」,有效治霾刻不容緩。

▲ 俄Rose衛星通訊社9月17日消息,一項關於北極的大型研究表明,北極在快速升溫,開始從冰凍狀態向新氣候狀態過渡。

從經濟學視域看,嚴重的環境問題與粗放式增長模式、煤炭消費比重畸高、交通需求急劇增長、產業結構升級滯後、綠色創新激勵不足等緊密相連。[2][3]現有文獻對上述因素開展了有益探索,但相對於這些直接性誘因,隨著對外開放的深入,外商直接投資(FDI)的環境福利效應尤其需要重視。聯合國貿發組織報告顯示,2014年中國FDI達1290億美元,自2003年以來首次超過美國,成為全球最大的FDI接收國。

FDI顯著推動了中國資本積累、產業升級、研發創新與產品服務市場擴張,在經濟發展中扮演重要角色[4],但嚴重的霧霾污染大多出現於引資規模較大的京津冀、長三角等地區。那麼,FDI對中國霧霾污染有何影響,其背後的傳導機制是什麼,如何結合中國國情有效實現引資與治霾的「雙贏」?

深入考察上述問題,對重新審視FDI的環境效應、制定互相協調的引資政策與環境政策、實現美麗中國的建設目標有重要的學術價值與現實意義。

關於FDI環境福利效應的文獻日益豐富,形成了四種基本觀點:

第一,「污染天堂」假說認為,為規避環境成本,發達國家通過FDI向環保標準寬鬆的發展中國家轉移污染產業,導致當地環境惡化。[5]

第二,「污染光環」假說認為,跨國公司對東道國的投資會帶來更先進的清潔技術,並通過示範效應等技術擴散方式改善環境質量。[6]

第三,FDI與環境污染的關係並無定論。[7]遵循Grossman和Krueger(1995)[8]的經典分析框架,一些文獻從規模效應、結構效應、技術效應等維度探究外資對環境的影響機制[9],並認為FDI的環境效應取決於上述機制的合力。

第四,FDI對東道國環境的影響存在門檻效應,該效應既取決於產業結構、人力資本等經濟因素,也與政府干預等制度因素相關。[10]

既有文獻加深了對FDI環境福利效應的理解,但FDI對東道國環境績效作用的理論解釋與經驗證據仍充滿爭議[11],且存在以下可拓展之處:

首先,在研究對象上,中國自2012年才將PM2.5納入空氣質量監測範圍,因而仍難以對霧霾污染的成因開展較長時間序列的系統分析,特別是多數研究以SO2 作為大氣污染指標,間接推斷FDI的治霾效應。[2][7]實際上,由於各污染物在來源、空間分佈、環境影響、防控技術上存在差異,上述推斷可能得出偏誤性的政策導向。

其次,在邏輯框架上,現有文獻大多以「國內市場制度完善」作為隱含假設,研究FDI的環境效應,忽略中國情境下要素市場扭曲對FDI環境效應的影響。事實上,在中國漸進式改革過程中,出於推動經濟增長、財稅競爭、創造就業等目的,地方政府傾向於對資本、勞動力、能源等關鍵要素的價格與配置進行控制、干預及補貼,導致要素價格偏低、要素價格差別化及要素流動障礙,形成要素市場扭曲。[12]

現有研究發現,FDI提升環境質量的關鍵傳導途徑包括產業結構升級(結構效應)與環境技術溢出(技術效應)[9][11],而結合經濟邏輯與中國國情,我們認為FDI可在政府強力推動下快速積累,屬於快變數;產業升級和環境技術進步則需較長時間實現,屬於慢變數。上述傳導過程必須依託完善的要素市場的支撐,因為要素市場的扭曲(如要素價格低估)不僅使本應淘汰的落後產能仍有利可圖,阻礙更有效率的外資企業的進入,制約產業結構升級[13],還使內、外資企業更依賴低成本優勢而非綠色創新獲得利潤[14],削弱FDI的環境技術溢出效應。因此,將FDI、要素市場扭曲與環境質量納入統一分析框架,對當前改革邁入深水區的中國而言,極有現實意義。

最後,在實證方法上,多數文獻採用傳統回歸分析方法評估FDI的環境效應,不但難以控制環境污染對FDI的反饋效應及由此導致的內生性偏誤,而且難以識別FDI環境效應的傳導機制,也難以為實現開放發展與綠色發展的雙贏提供新的著力點。此外,多數研究忽略FDI對環境污染的空間溢出效應,既可能導致估計偏誤,又影響結論的應用價值。

因此,本文的邊際貢獻在於:

(1)結合尋租理論與地方政府競爭理論,以外資企業與地方政府的互動為切入點,構建「FDI-要素市場扭曲-霧霾污染」的邏輯框架,探究要素市場扭曲約束下FDI對霧霾污染的影響機制,嘗試從制度背景的角度增進對FDI環境效應的理解。

(2)基於衛星監測數據構建了2004~2018年中國285個城市的PM2.5濃度數據。據目前掌握的文獻,使用這樣長時間跨度且包含幾乎所有地級市的PM2.5濃度數據的經驗文獻十分有限。中國經濟增速自2012年起開始回落,2015年以來增速更是降至7%以下,而在環境承載力上已接近上限,必須推動綠色發展。因此,把FDI環境效應的經驗分析延伸到最近年份極有必要。

(3)不僅構建動態空間杜賓模型對FDI的治霾效應進行檢驗,還採用能同時控制內生性與空間溢出效應的空間聯立方程模型,識別出兩者間的傳導機制,結果表明要素市場扭曲在FDI的治霾效應中同時扮演中介作用與調節作用,有助於從新的視角調和「污染天堂」與「污染光環」的爭議。

-結論與政策建議

關於FDI對環境質量是詛咒抑或福音的爭議由來已久。現有文獻更多從國內市場制度完善的視角進行分析,忽略中國轉軌經濟背景下要素市場扭曲對兩者關係的影響。結合尋租理論與地方政府競爭理論,以外資企業與地方政府互動為切入點,構建「FDI-要素市場扭曲-霧霾污染」的邏輯框架,基於中國2004~2018年城市面板數據,運用動態空間杜賓模型與空間聯立方程模型對本文假說進行檢驗,

研究發現:

(1)FDI既通過產業結構升級、環境技術溢出(區域內與區域間)、源自全球價值鏈分工的空間溢出發揮治霾效應,又通過要素市場扭曲(區域內與區域間)與經濟規模渠道加劇霧霾,最終總體上有利於治霾;

(2)為吸引FDI,地方政府在要素市場上存在「逐底競爭」,加劇了要素市場扭曲;

(3)要素市場扭曲削弱了FDI的產業結構升級效應與環境技術溢出效應,並刺激其經濟增長效應,從而不利於充分發揮其治霾效應;

(4)霧霾污染存在顯著的路徑依賴特徵與空間溢出效應,並抑制偏好優質環境的FDI的流入。

上述結論與落實新發展理念、深化要素市場改革,以及實現治霾與引資的雙贏密切相關。

首先,充分挖掘FDI在產業結構升級與環境技術進步上的正外部性,推動開放發展、創新發展與綠色發展的共贏。

一方面,在政績考核中應更強調經濟增長、創新驅動、環境保護的協同性,激勵地方政府在FDI質量上形成「競相向上」的良性競爭,避免在招商引資中盲目降低外資准入門檻,導致以不可逆的生態破壞換取短期增長。營造公平競爭的市場環境,鼓勵外商投資從加工製造向高端製造業和現代服務業、綠色研發等領域拓展延伸。

另一方面,在優化營商環境基礎上,鼓勵具備環保技術優勢的跨國公司在中國設立研發中心,合理規定跨國公司在當地創造附加值的比例,適度提高其進口中間投入品的關稅,由此提升外資在研發、採購、生產上的本地化程度,擴大外資環境技術溢出效應。

其次,深化要素市場改革,充分釋放FDI的環境福利效應。

具體而言,應建立完善的要素價格體系,讓客觀真實的要素市場價格成為優化資源配置的信號,既加快淘汰落後產能,激勵更有效率的外資企業的進入,又使其傾向於綠色創新而非憑藉低成本要素獲得利潤,驅動產業結構升級。在生產要素配置中,營造更公開透明的招投標環境,完善監督管理體系,使資源能優先配置到環境效率更高的外資企業。推進區域要素市場一體化,促進要素自由流動,由此改善資源配置效率,並增加本土企業吸收外資環境技術的壓力和能力,促進FDI環境知識的跨地區溢出。

最後,堅持區域聯防聯控的治霾策略,並提高環境質量在吸引外資中的地位。

中央政府應考慮總體環境約束和區域經濟發展差異,實行科學的頂層設計,打破行政區域界限,促使地方政府就全局性的霧霾治理目標實現協同推進,並構建以法治建設、綠色技術創新為導向的深層次環境治理模式。同時,藉助霧霾治理倒逼區域在發展方式轉變、產業結構優化、體制機制改革、技術創新突破等方面實現蛻變,最終提升環境質量並獲得引資新優勢。

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