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評論丨構築以銀行穩定為核心的金融安全網

原標題:評論丨構築以銀行穩定為核心的金融安全網

中國民生銀行首席研究員溫彬研究員黃鴻星

2015年5月1日,《存款保險條例》正式實施,標誌著中國存款保險制度正式建立。在經歷了長達21年的充分論證後,存款保險制度終於在中國利率市場化改革的關鍵時期,以立法的形式正式確立,實現了從隱性擔保到顯性保險制度的轉變。

存款保險制度是國家金融安全網的支柱之一,對維護國家金融安全意義重大,全世界已有超過140個國家建立了存款保險制度。2019年5月4日,人民銀行正式設立存款保險基金管理有限責任公司,「中國版」存款保險制度再次向前邁出重要一步。

實施五年以來,在各方主體積极參與下,存款保險制度運行穩健,各項功能不斷拓展,保費規模日益擴大,風險處置流程在不斷完善基礎上經受住了實踐檢驗,在處置銀行風險、保護存款人利益、穩定市場預期、推進金融改革、提升銀行業穩健經營水平等方面效果明顯。集中體現在如下方面:

保護存款人合法利益,增強儲蓄及市場信心。存款保險制度的首要出發點是以法律形式確保存款安全,保護存款人利益。在存款保險制度出台前,雖然國內事實上對存款實行隱性擔保,但並無法完全讓存款人「放心」。《存款保險條例》出台後,按照法律規定,50萬元以內的存款將得到全額保障,對超過50萬元的部分實踐中仍然可以通過多種方式予以兌付,因而有力增強了儲蓄信心,穩定了市場預期。同時,存款保險基金也會採用除直接償付外的多種救助手段和處置方式,以更好地保障存款人利益。以包商銀行風險事件處置為例,在風險發生後,存款保險基金和人民銀行提供資金先行對個人存款和絕大多數機構債權予以全額保障,這是《存款保險條例》在實踐中的一次典型運用,存款人的信心因此未受到影響,儲蓄及金融市場秩序井然。

降低銀行破產和擠兌機率,防範和化解金融體系風險。在經歷風險擴張式發展後,部分中小銀行尤其是城商行、農信社的資產質量惡化較快,面臨的風險形勢較為嚴峻,一些毫無依據的「傳言」就可能引發存款人的恐慌甚至擠兌。但在存款保險制度提供的法律保障下,存款人遭受經濟損失的風險幾乎為零,存款人對銀行體系的信心大為增強,顯著降低了商業銀行的破產和擠兌風險,維護了國內金融穩定。近年來,屢有「某銀行將破產」的傳言出現或見諸自媒體,但廣大存款人並未輕信而去銀行擠提存款。隨後謠言被證偽,所謂擠兌風險「煙消雲散」。在這些謠言不攻自破的背後,是多年來社會大眾對存款保險的認識和理解,以及在此基礎上建立起的對中國銀行業運行發展的堅定信心。

推進利率市場化改革,完善金融領域市場化機制。全球主要國家大多是先建立顯性存款保險制度,後完成利率市場化,或兩者同時進行。《存款保險條例》實施以來,在存款保險制度的「護航」下,國內利率市場化穩步推進,市場主體在利率定價和產品設計方面自主權不斷提升。2019年8月,人民銀行改革完善貸款市場化報價利率(LPR)形成機制,打通市場利率和貸款基準利率,有效增強了利率傳導效率,取得了利率市場化改革的重要進展。此外,得益於存款保險制度建立起的儲蓄信心和市場穩定預期,國內民營銀行快速發展,成為中國銀行業市場化競爭格局的重要參與主體。

營造穩健經營環境,促進銀行業整體競爭力提升。存款保險制度主要通過風險差別費率和早期糾正措施來降低銀行經營的風險水平,自製度實施以來,監管機構已對超過200家投保機構採取了早期糾正措施,有效促進了問題處置,消除了銀行風險隱患。這些機制和措施猶如「緊箍咒」,對銀行經營的穩健性提出了更加嚴格的要求,也進一步強化了行業自律,內生性地降低了銀行的經營風險。特別是近年來,存款保險制度的硬性約束促使商業銀行在新形勢下,不斷將風險處置提升到戰略高度。隨著穩健經營被納入更加嚴格和高標準要求下,銀行業的整體市場競爭力也得到提升。

目前,國內銀行業金融機構數量超過4600家,中小銀行數量超過4000家,佔比超過86%,資產總額約佔銀行體系的1/4。中小銀行數量眾多但發展參差不齊,風險水平也各不相同,其在規模、實力和信譽等方面都遠不如大型銀行,競爭力差距較大,存款人在面對中小銀行時不免產生「安全性」的擔憂。

存款保險制度實施後,不同規模和實力的銀行被納入同一保險制度,對存款人採用同樣的保險限額,整體風險水平趨於一致。存款人在市場上按照風險收益原則,以公正的態度考察和選擇各類銀行,為中小銀行發展營造了更為有利的條件。截至目前,存款保險基金已對包商銀行、錦州銀行、徽商銀行等進行了救助或「補血」,有效推進問題中小銀行風險化解,增強發展實力。此外,存款保險制度為中小銀行帶來的助力還包括如下方面:

提升了特許經營(也即「牌照」)的價值。從完全隱性存款擔保轉變成有限顯性存款保險制度後,銀行所受到「保護」整體減少,在意識到銀行可能破產後,存款人將選擇更安全的銀行或要求更高的存款利率,銀行間存款競爭進一步加劇,凈息差收窄,造成中小銀行特許經營價值的更快速下降和減少。存款保險制度的實施,則為存款人對選擇中小銀行的安全性提供了保障,存款人不必擔心錢存在中小銀行後的安全問題,從而緩解了中小銀行在激烈競爭下的市場參與難度,這實際上是對中小銀行特許經營價值的一種提升。

提升了內部的治理水平。相比大型銀行「太大而不能倒」,中小銀行面臨著更為強烈的生存危機。在引入顯性存款保險制度後,由於成本增加和約束加強,中小銀行出於經營壓力和風險管理要求,會更加努力地提高自身的內部治理水平,管理層會更加勤勉地開展工作,致力提升經營管理效率,進而促進中小銀行自身價值的提升。

促進了市場化經營機制的運作和完善。從市場參與角度,存款保險制度為中小銀行能夠以更加「公平」身份參與市場競爭提供了條件,在一定程度上降低了中小銀行與大型銀行業務競爭的「門檻」,為中小銀行充分發揮機制靈活、決策效率高、管理成本低等優勢提供了保障,為中小銀行建立市場信譽、增強客戶黏性、降低風險隱患提供了條件,進而為中小銀行克服不利因素、充分參與市場競爭提供了基礎性支撐。同時,在存款保險制度約束下,中小銀行只有「一手抓穩健經營,一手抓效益提升」,才能取得更好經營發展效益,不斷增強競爭力和發展後勁。

實施五年來,存款保險制度對中小銀行起到了更加明顯的價值提升效果,對其經營穩健發揮了更為明顯的激勵和促進作用,不僅為中小銀行參與市場競爭提供了「墊腳石」,也為中小銀行整體風險水平的下降提供了「緩衝墊」,是中小銀行經營發展和競爭中不可或缺的「助推器」。

隨著防範化解金融風險攻堅戰的推進和金融供給側結構性改革的不斷深入,中國存款保險制度將在實踐中進一步健全和完善,以充分發揮好在金融風險處置機制中的關鍵性作用。特別是,存款保險制度可以通過進一步明確監管定位、健全制度安排、調整保護範圍、深化風險處置能力等,以存款保險為平台,加快建立起市場化、法治化的銀行業風險處置機制,以更好地服務金融安全網建設,更加有力地維護金融穩定和促進實體經濟發展。

為此,首先要明確存款保險基金與銀行監管機構在處理銀行風險中的職責分工。明確各類機構在銀行經營失敗時的損失分攤和風險處置機制,建立高效科學的合作框架機制。提升存款保險基金在銀行風險防控體系中的獨立性,豐富存款保險基金以市場化方式參與銀行風險處置的方式和抓手。既要避免職能衝突造成的重複監管,又要明確存款保險基金與其他機構監管協作的具體方式,增強其在金融監管協調機制中的作用,更好地提高對銀行風險的監管和處置水平。

同時,建立健全存款保險相關的法律制度安排。相比存款保險制度發展成熟的國家,中國目前《存款保險條例》的法律級別仍有提高空間,配套的法律體系也需要更加完善。在此基礎上,通過存款保險制度細則的完善、存款保險基金風險處置程序的明確,可以更加充分地保障存款保險制度在維護金融穩定中不斷發揮實效。

此外,適當調整存款保險保護的範圍及費率。為更好地發揮維護金融穩定的作用,存款保險制度可從目前的銀行業擴大到整個金融業,並逐步納入對非銀行類金融機構的保障。可參考國外經驗,考慮將外資在華銀行納入保險範圍,同時,根據金融開放步伐,考慮將海外的中資銀行、中資金融機構漸次納入保險範圍。另外,根據不同機構風險差別情況,打破統一費率機制,實行更有彈性、多樣和分層次的浮動費率,不斷提高銀行風險與存款保險費率的匹配度,同步促進提高銀行機構的自律和穩健經營能力。

最後,在嘗試以成本最低方式處置銀行風險和盡量減少保費使用的同時,存款保險基金也要積極拓寬資金來源,提高基金餘額水平。以往鑒來、居安思危,存款保險基金在收取保險費之外也要嘗試採用多樣化的融資手段,有效實現保費餘額的增長和增值,提高基金流動性水平,確保極端情況下的損失賠付。

當前及未來一段時間,隨著內外部環境和形勢變化,國內銀行業經營面臨的不確定性因素還可能增加,存款保險制度在中國銀行業乃至金融系統中的「穩定器」角色將更為重要。值得關注的是,隨著機構化運行的不斷提速,存款保險基金在中國銀行風險處置中發揮的作用將日益突出,承擔起更加核心的風險監管角色。展望未來,具有中國特色的存款保險制度的不斷完善,正在加快構築起以銀行穩定為核心的更加健全的國家金融安全網。