科技 新浪科技 1億畝閑置宅基地或將入市? 農業農村部 正制定農地入市指導意見

1億畝閑置宅基地或將入市? 農業農村部 正制定農地入市指導意見

原標題:1億畝閑置宅基地或將入市? 農業農村部 正制定農地入市指導意見

農業農村部正抓緊制定出台《農村集體經營性建設用地入市指導意見》,為各地穩妥推進集體經營性建設用地入市工作提供具體指導。集體經營性建設用地從哪兒來、用到哪兒去,這是最為關鍵的兩個問題。

作為農村土地改革的重頭戲,農村集體經營性建設用地入市改革牽動人心。

年初,新修訂的《土地管理法》正式實施;3月,配套的實施條例草案明確入市的要求和程序。近日,農業農村部密集發布了一批對今年全國兩會的提案議案的回復,重點提及了這一領域。

農業農村部在回復中表示,自然資源部、農業農村部將會同有關部門,完善城鄉建設用地增減挂鉤政策,在優化城鄉建設用地布局的同時,改善農村生產生活條件和生態環境;抓緊制定出台《農村集體經營性建設用地入市指導意見》,為各地穩妥推進集體經營性建設用地入市工作提供具體指導。

農業農村部農村經濟研究中心研究員廖洪樂指出,農村集體建設用地入市,應當是一個伴隨改革推進的自然而然且緩慢的過程,不管是閑置宅基地還是經營性建設用地,政府更多要做的是「搭橋」的工作,讓集體建設用地能夠有機會與國有土地同價同權入市。但各級政府不應在規模上、範圍上有量化的指標,防止出現「求快求多」,傷害農民利益的情況出現。

入市範圍能否擴大

農業農村部在回復中提到,相關部門正在制定《農村集體經營性建設用地入市指導意見》,按照同地同權同責,同等進入城鄉統一的建設用地市場的原則,明確依法自願有償退出的宅基地、騰退的其他用途集體建設用地和空閑土地資源,經國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途並依法登記后,可通過出讓、出租等方式入市交易,支持鄉村振興戰略用地需求。

這被認為是對去年5月的《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和今年4月的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》兩份重要中央文件安排的細化。這兩份文件都提到,允許村集體在農民自願前提下,依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

這會對集體經營性建設用地的範圍造成多大影響?是否會增加集體建設用地入市的範圍和規模?這也引起了各方關注。

21世紀經濟報道記者注意到,對於集體經營性建設用地和閑置宅基地的規模,目前並沒有官方數據披露。根據一些研究機構的測算和估計,全國農村集體經營性建設用地存量規模大約在5000萬畝以上。根據中國社科院農村所發布的《中國農村發展報告(2018)》,農民空置的宅基地可以用於整治的有1億畝左右。

廖洪樂表示,宅基地本身也是集體建設用地的一種,在破除城鄉二元體制的大背景下,對於閑置宅基地,只要符合規劃要求,都應該有入市的權利。

從地方試點狀況來看,瀘縣作為全國首批農村土地制度改革33個試點縣之一,在2015年就開始嘗試將空置和廢棄的宅基地進行村民自願騰退,把宅基地的結餘指標,調整為集體經營性建設用地指標入市發展經濟項目。今年,成都大邑縣一宗5.88畝的宅基地也通過集體經營性建設用地入市。

多位受訪人士均表示,儘管這類轉化在實踐中有此類嘗試,政策文件也開始允許此類做法,但相關法律法規都沒有明確,也缺乏實施細則,使得相關工作推進較難。

「現在來說,這種轉化還很困難。」中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者。

李國祥表示,首先法律規定這類轉化的前提是規劃允許,但目前鄉村空間規劃相對缺位。其次,我國已經有完整的通過國土整治、增減挂鉤、占補平衡等多種方式,將閑置宅基地騰退所形成的指標,置換給城市來使用的政策設計,地方對於將指標給予村集體的動力不強。最後,土地管理法實施條例草案也規定,集體經營性建設用地入市,需要滿足的條件是「經營性用途、產權明晰和具備開發建設所需基礎設施配套等基本條件」,對於零散的閑置宅基地,是否能夠形成有效的配套條件,需要集體進行前期投入,這顯然也是一大難題。

支持鄉村振興用地需求

入市範圍影響著集體經營性建設用地「從哪兒來」的問題,另一個值得關注的點是,集體經營性建設用地「用到哪兒去」。

一種已有的嘗試是,將集體經營性建設用地用以增加住房供應,緩解住房供需矛盾。這類嘗試自2017年在超大、特大城市和經批准的試點城市中開始試點。今年7月,由萬科開發建設的泊寓成壽寺社區正式開放,成為全國第一個亮相的集體土地租賃項目。

在3月的新版《土地管理法》實施條例草案中,則重點提到了另一種用途,即鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地。而農業農村部在近日的回復中,也同樣指出要「支持鄉村振興戰略用地需求」。

從地方試點來看,5月到8月,焦作、嘉興、東營、徐州、連雲港等城市陸續敲響了各自集體經營性建設用地的第一槌。由於城市區位和出讓年限不同,出讓單價在16萬-81萬元每畝不等。其中,嘉興首宗入市地塊地理位置較為優越,由一家文化旅遊公司以每畝單價約81萬元的價格拍下一宗面積23畝的集體經營性建設用地,用以開發旅遊和民宿。

還有一些地方做出了較為細緻的用途管制規定。寧波餘姚6月公示的有關政策規定,「使用集體經營性建設用地的項目原則上為整體經營的工業、商服、旅遊、民宿等項目」。同時禁止房地產開發或變相開發,實施用途管制和處置。

另外,農業農村部在最新回復中也提到了閑置宅基地入市后的用途,「下一步,我部將會同有關部門,指導各地統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承,選擇適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式。鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅遊、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目」。

而廖洪樂則認為,不管是用於何種用途,一個要解決的核心問題是,誰出資誰受益的問題。即土地增值收益如何在農民、集體和各級政府之間分配,以及相關配套由誰負責出資建設的問題。

(作者:宋興國,蔣莎莎 編輯:李博)