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中國家庭|「兩免一補」政策並未減少女童的勞動參与

原標題:中國家庭|「兩免一補」政策並未減少女童的勞動參与

未成年人過早參与勞動在發展中國家普遍存在。根據Maplecroft機構關於未成年勞工的風險評級,截至2019年,全球仍有109個國家的未成年人勞動參与風險屬於「極高」或「高」級別,覆蓋了全球超過80%的人口。其中,中國在198個國家中風險指數位列第98名,屬於高風險國家。

大量研究顯示,過早參与勞動可能損害未成年人的健康;即使工作任務並未過於繁重以至於直接損害健康,從事勞動工作仍對未成年人的學業發展有著顯著的不利影響。因此,未成年人的勞動參与已成為阻礙發展中國家人力資本積累的重要因素。

經濟學家Basu和Van的理論分析指出,家庭決定讓未成年人參與勞動的最主要原因是貧窮,反映了既定約束下家庭福利最大化的最優選擇。這也就解釋了為何各國直接的取締或管制政策不僅未能發揮預期效果,更因收入減少顯著降低了未成年勞動者家庭的福利水平。

另一種常見的緩解未成年人勞動現象的政策思路是激勵他們更多地接受教育,因為未成年人的工作和受教育時間可能存在替代關係。現實中,許多發展中國家確實頒布了以入學為條件的現金或實物轉移政策,如巴西的根除童工項目(PETI)和助學金計劃(Bolsa Escola)、印度的午餐計劃(Mid-day Meals)以及墨西哥的機會項目(Progresa)。然而,既有經濟學研究發現這些政策儘管有效提升了未成年人的入學率,對勞動參与率的總體影響卻極為有限。

中國農村免費義務教育改革本質上也是一項支持未成年人入學的補貼計劃,旨在為農村處於義務教育階段的學生提供教育費用的補貼,包括免教科書費、免雜費、補助寄宿生生活費,簡稱「兩免一補」。這項政策是否能夠改善中國的未成年人勞動參与問題?對其他國家的政策制定有何啟示?

筆者與中國人民大學勞動人事學院趙忠教授、上海對外經貿大學國際經貿學院講師湯璨在發表於人口經濟學國際頂級刊物人口經濟學期刊(Journal of Population Economics)的文章「免費教育有利於減少未成年人勞動嗎?來自中國農村免費義務教育改革的證據」(Does free education help combat child labor? The effect of a free compulsory education reform in rural China)中對上述問題進行了探討。

中國未成年人勞動參与現狀

國際勞工組織將未成年人勞動參与定義為未成年人從事可能損害其身心健康或未來發展的勞動工作。在中國,未成年勞動者是指未滿16周歲的兒童或少年工人。法律嚴禁使用未成年人參與勞動。例如,《中華人民共和國勞動法》第15條、《禁止童工條例》第2條和《中華人民共和國未成年人保護法》第28條都要求國家機關、社會團體、企業、機構、非政府非營利組織和私營企業禁止僱用16歲以下的兒童;《禁止童工條例》第6條規定使用童工的僱主應當由勞動保護部門處以每月每名童工 5000 元的罰款。

然而,儘管懲罰標準遠遠超過未成年勞動者可以創造的收益,中國未成年人參與勞動的現象卻仍然存在。根據2010年中國家庭追蹤調查(CFPS)數據(已公開的CFPS數據中僅有2010年的數據涉及未成年人勞動相關信息),中國10-15歲(含)的未成年人勞動參与率約為7.74%,且表現出顯著的城鄉差異,農村比城市高約7個百分點。結合樣本的受教育信息,我們發現未成年人的勞動參与與輟學正相關,參与勞動者的輟學率比未參与者高10%以上。這似乎表明對義務教育階段學生提供教育補貼有助於降低他們的勞動參与率。

中國免費義務教育改革

中國政府於2006年啟動免費義務教育改革,規定所有義務教育階段的學生可以免除學雜費,對來自貧困家庭的學生免費發放教科書,對家庭經濟困難的寄宿學生髮放生活補助。為了確保政策落到實處,改革還明確規定了基礎教育經費由中央政府和地方政府共同承擔,中央政府對欠發達地區給與更多的資金支持。改革首先在農村地區實行。

自2006年春季學期開始,全國3個直轄市和13個省對農村小學和初中生免收學費。到2007年秋季,中國農村的所有中小學生都有資格享受免費義務教育。該改革本質上是一項有條件的現金轉移計劃,將未成年人送入小學或初中就學的家庭才可以獲得與學雜費相等的現金轉移。理論上,這項政策帶來的學校教育價格降低和家庭可支配收入增加會提高兒童的入學率並減少未成年人勞動參与。

免費義務教育改革對未成年人勞動參与的影響

利用2010年中國家庭追蹤調查數據,我們採用橫截面上的雙重差分估計識別免費義務教育改革對中國農村未成年人勞動參与的影響。研究發現,儘管基於全樣本義務教育改革對未成年人的勞動力參与沒有顯著影響,政策效果呈現出了巨大的性別異質性。多享受一個學期的免費義務教育可以使男孩的勞動參与率降低8.3個百分點。但是對女孩的影響並不顯著。

我們發現,這一現象是家庭將教育補貼在家庭內部再分配的結果。具體而言,未成年人參與經濟生產通常是家庭貧困的表現。由於中國傳統文化中重男輕女的思想,免費義務教育改革帶來的預算約束放鬆導致家庭內的資源重新分配,使資源更傾向於男孩,從而增加未成年人參與勞動的性別差距。

我們通過一系列檢驗為上述解讀提供了支持。首先,我們發現政策主要影響社會經濟狀況較差家庭的男孩,說明改革發揮作用主要方式是放鬆家庭預算約束。此外,我們將樣本限制在既有兒子又有女兒的家庭,發現使用子樣本進行回歸時政策的影響比全樣本時更大,佐證了資源再分配機制的存在。

進一步地,我們發現改革對教育支出的影響也反映出男孩偏好。改革導致女孩的家庭教育支出大幅減少,但是對男孩的家庭教育支出沒有顯著影響。也就是說,免費義務教育改革實施以後,男孩獲得的補貼具有「粘蠅板效應」,仍然花費在男孩身上;女孩獲得的補貼卻沒有花費在女孩身上,被重新配置於其他用途。

最後,我們考察了政策在兄弟姐妹間是否有溢出效應,同樣得到了具有性別異質性的結果:兄弟接受免費義務教育后女孩和男孩的勞動參与率都增加,而姐妹接受之後只會增加女孩的勞動參与率。這再次表明家庭內部存在偏向男孩的資源再分配,因為受到改革影響以後,男孩的家庭會比女孩的家庭更多地向小孩集中資源。

降低女孩的勞動參与率是關鍵

基於以上發現,儘管免費義務教育改革能夠降低中國農村貧困家庭男性未成年人參與勞動的可能性,但卻意外地擴大了男孩和女孩人力資本的差距。女性人力資本的提高不僅直接有利於她們自身的發展,而且有助於降低下一代兒童的死亡率、改善他們的健康與營養水平並提高他們的受教育程度和認知技能。因此,有關部門應該採取更有針對性的政策降低女孩的勞動參与率。

最根本的解決方案當然是全面提高農村低社會經濟狀況家庭的收入水平。要實現這一目標,根據經濟增長理論,既可以通過科學技術的突破性創新,也可以通過優化農村生產要素的配置效率。後者面臨的不確定性更小,且仍有較大的改革空間:一方面,以戶籍制度改革激活人口流動,讓有能力在城市獲得更高收入的個體可以自由地選擇居住地,且在社會保障、醫療服務和子女教育上不受歧視。另一方面,以土地制度改革完善農村家庭的土地權利,用途不變的前提下讓農業用地在規範的市場上流轉起來,使得土地財產能夠真正成為有市場價值的財富。

其次,推行高中階段免費教育。雖然在中國農村義務教育階段輟學率低,但相當比重的學生同時從事勞動和上學。高中階段實現免費教育可以提高初中升高中升學率,降低義務教育階段學生的勞動參与率。

此外,加大貧困婦女脫貧力度。大量研究表明,貧困婦女收入的提高有助於提升貧困家庭子女,特別是女兒的教育水平和健康水平,縮小性別人力資本差距。貧困婦女脫貧是阻斷貧困「遺傳」的關鍵環節,是提升貧困家庭生活質量的重要手段。

最後,改變傳統性別觀念。「男人以事業為重,女人以家庭為重」「男性能力天生比女性強」「幹得好不如嫁得好」和「在經濟不景氣時,應該先解僱女性員工」等傳統性別觀念使家庭在做人力資本投資決策時將資源傾斜于男性。政府可以通過家庭環境、學校教育和大眾傳媒等手段促進性別平等觀念的形成。性別平等觀念可能有助於縮小性別間的人力資本差距。

(作者趙麗秋系中國人民大學勞動人事學院副教授)