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改革不斷,為什麼在美國還有人想要廢除警察?

原標題:改革不斷,為什麼在美國還有人想要廢除警察?

原創 章羅儲林 南都觀察家
作者:章羅儲林
全文3800餘字,讀完約需7分鐘
在解散警局的口號外,削減警務經費的口號其實更為盛行,人們希望將警察經費重新分配給其他社會服務用途,例如解決貧窮、精神疾病與成癮等問題。
警察制度並非自古以來就存在於人類社會中,它和其它產生於現代工業社會的制度一樣,其正當性與在社會中扮演的角色都必須不斷被重新思考。我們或許不一定要生活在一個「沒有警察」的社會,但我們可以隨著時代的變化賦予其新的意義。
當地時間6月26日,美國明尼阿波利斯市議會通過了一項城市憲章修正案,修正案旨在解散該市警察部門,將其替換成「社區安全和暴力預防部門」。修正案還將接受城市憲章委員會、市議會的政策和政府監管委員會審理。如果審理通過,明市將就此修正案進行全市公投,一旦公投通過,修正案內容將在明年5月1日正式生效。
這份修正案是對「Black Lives Matter」(「BLM」,黑人的命也是命)運動的回應。在席捲美國甚至歐洲的抗議活動中,「廢除警察」(Abolish the police)或「削減警費」(Defund the police)成為了示威口號之一。激進口號背後,有怎樣的文化脈絡和考慮?
▌軍事化的「街頭法官」
與其他國家相比,美國的警察暴力問題由來已久。在美國南部,警察的前身可以追溯到臭名昭著的奴隸巡邏隊(slave patrols)。他們的任務是抓捕逃跑的奴隸並防止奴隸叛亂。為了維護奴隸制的存續,巡邏隊擁有強大的權力,甚至可以強行進入所懷疑的藏匿有逃跑黑奴的住房。內戰結束后,這些巡邏隊大多直接併入了新成立的警察部隊。
而美國警察的另一個前身則是德克薩斯遊騎兵隊(Texas Ranger Division),著名的美國種族史學者馬丁內斯(Monica Muñoz Martinez)在她的成名作《德克薩斯州的反墨西哥暴行》(The Injustice Never Leaves You: Anti-Mexican Violence in Texas)中指出,他們對墨西哥人和美國原住民施以私刑和恐嚇,以此保護白人殖民者的權力。
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▲ 1887年,一支德州遊騎兵隊的合影。© WIKIMEDIA COMMONS
這讓美國警察在早期就蒙上了種族隔離和警察暴力的陰影。東肯塔基大學法學院的加里·波特(Garry Potter)教授回顧到:「美國早期的警察部門具有兩個主要特徵:臭名昭著的腐敗和殘酷的野蠻行為。」而這一特徵並未隨歷史的發展而結束。
1966年,曾任美國犯罪學會會長的斯科尼克教授(Jerome H Skolnick)出版了《民主社會中未經審判的司法》(Justice without Trial-Law Enforcement in Democratic Society)一書,提出了「警察作為街頭『法官』」(Police as justice without trial)的概念。描述美國警察如何在實際執法中鑽法律漏洞,正當化自己的非法行為,為自己製造一個裁量的架構,而法治在此並不被當做一回事。
而毒品戰爭(War on drugs)和「9·11」事件后的反恐戰爭(War on Terror),使得美國警察的暴力問題進一步惡化。2007年,聯合國消除種族歧視委員會(The United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination)一份名為《反恐戰爭的陰影下:美國警察針對有色人種的持續性的野蠻暴力》(In The Shadows of The War on Terror: Persistent Police Brutality and Abuse of People of Color in the United States)的報告中指出,全國各地警察的野蠻和虐待行為長期存在,反恐戰爭加劇了有罪不罰的氣氛,而這樣的警察暴力帶有嚴重的種族色彩。2018年發表在《美國公共衛生雜誌》(American Journal of Public Health)的研究顯示,美國黑人男性每十萬人中有1.9-2.4人的死亡與警察有關,這一數據對應到美國白人男性,是0.6-0.7人。
同時,與東亞多數警察不同,美國警察呈現出嚴重的軍事化(Militarization of police)傾向。哈佛大學法學院伊麗莎白·沃頓(Elizabeth Hinton)指出,1965年《執法協助法》(Law Enforcement Assistance Act)的通過,在全美國掀起了警察軍事化的浪潮。
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▲ 巡邏中的洛杉磯警察。© Perez Hilton
軍事化首先體現在裝備上。洛杉磯警察局(LAPD)在1997年的「北好萊塢槍戰」后,全面配裝AR-15半自動步槍作為巡邏車的標準裝備;而美國公民自由聯盟(American Civil Liberties Union, ACLU)在2014年出版的研究報告中指出,在阿富汗與伊拉克戰爭中,軍方採購的大量裝備,通過聯邦政府轉手到了警察單位手中。此外,美國國防部後勤局(Defense Logistics Agency, DLA)所負責的LESO計劃(Law Enforcement Support Office Program),讓各地方警局通過與DLA簽訂合作備忘錄的形式,申請撥用去軍事化(demilitarized)的軍方物資。
裝備以外,軍事化更體現在警察執法的策略與心態上。原本特警部隊(Special Weapons And Tactics, SWAT)是用來對付恐怖攻擊等重大事件的,因此被視為「准軍事部隊」的一種。但美國警察經常在普通的搜索任務上動用SWAT,根據ACLU的調查,在2011-2012年間,有79%的搜索任務動用了SWAT,直接使用破門工具、震撼彈與槍械突襲,增加了民眾生命與財產的無謂風險。
當警員身著作戰服、配備軍用槍械、搭乘裝甲車行動、並接受來自軍方的訓練時,即便是SWAT以外的警察,仍然更傾向於將一般人視為潛在罪犯/敵人,從而使用過當武力。
2014年,12歲非裔兒童賴斯(Tamir Rice)因拿著玩具槍被警察擊斃,涉事警察離開警車兩秒后就先行開槍射擊,根本沒有確定目標是否真的有潛在危險。但對大多數警員來說,比起射擊技術,溝通技巧對執勤更有幫助。在可能會起衝突之時,如何降低衝突強度,保護彼此與周遭民眾的安全,這是警察必要的素養。治安問題無法通過增加步槍或裝甲車的數量來解決。
由於日益嚴重的警察暴力問題,美國警察的信譽不斷下降,更在少數族裔心中成為恐懼的象徵。現任紐約市長白思豪(Bill de Blasio)的黑人兒子丹特表示,就讀於耶魯大學的自己在面臨警察排查時,也曾反射性地出現「恐警與逃避」的反應。過度軍事化的美國警察,不僅在全世界「再警察化」的浪潮中顯得格外突出,更使其治安維持的能力淪為空談。
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▲ 美國、英國、加拿大、德國的謀殺犯罪率變遷。© 世界銀行
▌改革還是解散?
為了回應不斷持續的警察暴力問題,美國歷史上曾有許多次重大的警務改革行動。1929年美國總統胡佛(Herbert Hoover)成立維克舍姆委員會(Wickersham Commission),該委員會提出了許多針對警務改革的意見,但成效不佳。1960年代,為應對民權運動所提出的警務改革的呼聲,總統約翰遜總統(Lyndon Johnson)成立總統執法與司法委員會,制定了警察重組計劃。此後,社區警政(community policing)的概念也被引入到警察改革的過程中。
社區警政的概念從1970年代末在英國開始流行,力主警察要揚棄傳統威權式的規訓,強調主動走入社區了解居民的需要,認為事前行動比事後制止罪案有效。其措施包括成立委員會聽取民意(甚至讓居民參与部分決策),重視第一線的警民互動,結合社區力量解決治安問題,基於民情信息事前預防犯罪等。
但政治社會的不平等結構,仍然反應在警政體系之上。波特蘭州立大學社會學助理教授亞綸·羅素(Aaron Roussell)在《社區警政的局限性》(The Limits of Community Policing: Civilian Power and Police Accountability in Black and Brown Los Angeles)一書中,詳細描述了社區警政如何反而成為製造種族不平等的因素。
1992年洛杉磯暴動后,洛杉磯警局(LAPD)引入社區警政的概念,強調通過委員會建立與各種族間的雙向溝通及對警方公平執法的監督機制。但委員會用英語溝通工作,排除了不諳英語的居民,而經常成為取締對象的人也難以踏進警局參与會議。另外,LAPD通過定義「社區」與「社區之敵」,將白人與西裔界定為「社區」,以「回應社區需求」之名持續取締「社區之敵」的非裔,反而使底層非裔居民的處境愈發艱難。
在警察改革、重組與社區警政接連失敗的情況下,廢除警察成為改革者的目標。
2014年,邁克爾·布朗(Michael Brown)被殺引發全國抗議浪潮,廢除警察就已成為公共討論的焦點。2016年,有示威者佔領芝加哥警察局對面的一塊空地,將其命名為「自由廣場」,展開一個沒有警察的社會實驗;2017年,布魯克林學院的社會學教授亞歷克斯·維塔萊(Alex S. Vitale)出版了《終結警察》(The End of Policing)一書,書中指出:「問題不在於警察培訓,警察多元化或警察方法。問題在於過去40年中,治安急劇而空前的擴張,使得警察在社會中的作用發生了根本性改變。美國應該從根本上重新考慮警察的存在,而不是簡單地對其進行改革。」
喬治城大學法學院的阿萊格拉·麥克勞德教授(Allegra McLeod)曾對「通過刑事檢控維護正義」的模式提出批判。她指出刑事檢控的機制一般無法照顧受害者的需要,而只在乎如何懲罰犯人,複雜和去人性化的檢控過程不但無法確保受害者得到道歉或補償,更可能令受害者遭受二次創傷。
其次,單靠警察執法,會完全漠視造成犯罪的深層社會和經濟原因。正如著名廢監主義者魯思·吉爾摩(Ruth Wilson Gilmore)所說,人若要過豐足、有意義及沒有暴力的生活,必須能夠公平地獲取就業機會和教育、住房、醫療保健等資源,但現行的警察系統無法處理這些需要。
支持解散警局的無政府主義者主張,警察只保護統治者的利益,如果地方社會充分自治,犯罪並非需要警察加以取締。但更多的支持者更希望看到一個新的社會安全系統:以社會服務優先,以去武器化警力為輔的系統。他們主張為社區成員培力,讓他們能夠在衝突升級前介入,從而避免(或減少)暴力事件的發生。
在解散警局的口號外,削減警務經費的呼聲其實更為盛行,人們希望將警察經費重新分配給其他社會服務用途,例如解決貧窮、精神疾病與成癮等問題。
不同於其他國家多採用中央集中管理的警察體系,全美一萬七千多個警察單位從聯邦、州、縣、市等各級行政區,都是各自獨立而不互相隸屬的。每個單位的管轄區域特性、管轄案件類型、預算員額、職務階級與許可權等各有不同。
部分地區的治安首長更並非由首長指派,也不一定是由警察體系出身者擔任,而是由民選產生,擁有任期。在許多地方,治安首長選舉的重要性並不遜於地方首長選舉,這使得警政政策與當地的地方政策緊密相關,也為示威者訴求通過地方議會解散警察提供了正當性與可能。
實際上,解散警察部門在美國已有先例。早在2013年,美國新澤西州的卡姆登市(Camden)解散了警察部門。這是一個僅有七萬多人口的小城市,2012年,其謀殺率高於全美平均水平的18倍以上,被評為「美國最危險的城市」。在這樣的危機之下,該市決定解散警察部門,重組后的治安部門放棄了過去只注重槍械使用、自衛、體能等訓練模式,轉而加強了社區警民關係、緩和事態、消除隱性歧視的訓練。
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▲ 卡姆登市警官與示威者站在一起。© Bloomberg
該市凶殺案發生率迅速下降,民眾對警方的 投訴案也逐漸減少。而2014-2015年著名的紐約市警局(NYPD)工會以減少工作量抗議市長針對警察的調查,也意外地向世人展示出,減少警察的工作並不會導致犯罪的增加。
當然,普林斯頓大學社會學家帕特里克·沙基(Patrick Sharkey)指出,現有的最佳科學證據表明,警察在減少暴力方面是有效的。而經濟學家格倫·勞瑞(Glenn Loury)則提醒到,廢除公共警察服務將導致私人保安服務激增,這可能與支持者所期望的正好相反。
但不論如何,美國的警察暴力問題積重難返,即使不解散警局,改革警政體系也刻不容緩。而更重要的是,無政府主義者的主張提醒我們,警察制度並非自古以來就存在於人類社會中,和其它產生於現代工業社會的制度一樣,其正當性與在社會中扮演的角色都必須不斷被重新思考。我們或許不一定要生活在一個「沒有警察」的社會,但我們可以隨著時代的變化賦予其新的意義。
原標題:《改革不斷,為什麼在美國還有人想要廢除警察?》