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貨幣與債務經濟學|為「財政赤字」正名

新浪科技 2020-05-22 09:16

原標題:貨幣與債務經濟學|為「財政赤字」正名

近日,隨著全球主要經濟體各種應對新冠肺炎危機的超常規宏觀經濟政策的出台,我國財經界興起了一場有關中國當前是否應當實施財政赤字政策,以及推行所謂的「財政赤字貨幣化」的爭論。

爭論者們紛紛援引近年來盛行的現代貨幣理論,認為西方各國都在踐行MMT,並且,要麼以這種「奇思妙想」作為「背書」,要麼則將其視作「新巫毒經濟學」進行貶斥。作為一名經濟思想史和經濟學流派的研究者,筆者無意于參与這場爭論,只是試圖通過這篇專欄文章扼要闡釋有關財政赤字的基本原理,釐清爭論當中的相關問題,破除有關MMT的一些誤解。

一、財政赤字與部門收支

財政赤字作為政府部門的一種收支狀況,應當被納入宏觀經濟視野從總體層面來予以審視和考察。基於宏觀經濟核算恆等式的部門收支分析或存量-流量一致性研究框架,是從總體上刻畫宏觀經濟各個部門之間相互依賴關係的一種視角和方法,確保了它們在存量和流量上的對應和一致。

根據部門收支分析,宏觀經濟所有部門的收支餘額總和為零。從兩部門來看,政府部門收支餘額+非政府部門收支餘額=0;就三部門而言,政府部門收支餘額+國內私人部門收支餘額+國外部門收支餘額=0。該恆等式意味著,如果有一個部門處於收支盈餘狀況,那麼其他部門至少有一個為收支赤字。赤字部門赤字流量累積形成的負債存量,必然對應著資產存量為盈餘部門所持有。而盈餘部門必然意味著在積累其他部門的債權。

首先,該部門收支分析表明,財政赤字在很大程度上並非單方面自由決定的,而是同時取決於其他部門的收支情況。事實上,政府通常難以控制其受經濟影響的財政收支規模和餘額,只有到財年結束才知道具體的財政收支狀況。一方面,稅收收入深受非政府部門收入狀況的影響,會隨著經濟周期的運行而出現波動;另一方面,財政開支則有一大部分還受到具體制度和法律要求的影響。因而,財政赤字並不就意味著是政府主動作用的結果,更不等於政府有意推行不負責任的政策或行為失當失范(背後取決於政治過程),而更多是被動適應經濟運行和其他部門行為的結果。

其次,這種從部門角度體現出的被動適應性意味著,財政赤字往往是一種不可避免的常態,是經濟運行當中的正常現象。只要經濟當中的非政府部門存在凈儲蓄的需求,渴望積累凈金融資產,那麼即便是在經濟擴張期間,也會對應地產生政府部門的財政赤字。倘若政府主動削減赤字,轉而追求盈餘,就會降低私人部門的收入和儲蓄,阻礙它們追求合意盈餘的能力,最終導致整個經濟體出現通縮壓力。

最後,該分析還表明,財政赤字客觀上具有穩定經濟的作用。一方面,從流量上看,政府部門的財政赤字促進了非政府部門的收入和儲蓄增加,並通過卡萊斯基利潤方程可以在宏觀層面穩定企業利潤,支撐企業投資,從而穩定國民收入增長。另一方面,從存量上看,財政赤字累積為公共債務,這種債務作為一種無風險、高流動性的金融工具,為非政府部門提供了一種安全的凈金融資產持有方式,有助於金融體系的穩定。

二、財政赤字與貨幣創造

在以上部門收支恆等式當中,各個部門的收支是相互依賴的,對稱地顯現出一種鏡像關係。我們之所以著眼于從政府部門的視角來審視其對其他部門的影響,不僅僅是因為本文討論「財政赤字」的需要,更重要的在於,貨幣主權政府作為貨幣的壟斷髮行者與非政府部門作為貨幣的使用者,二者之間存在著本質上的差異。以家庭或企業來類比政府,以「私人金融或財務」(private finance)來套用「公共財政」(public finance),以私人債務管理來要求公共債務管理,這種做法是不恰當的。

貨幣主權政府並不像私人部門那樣,面臨所謂的「預算或財務約束」和「違約風險」,因而其部門收支餘額本身並不具有私人部門收支餘額那樣的金融重要性,財政赤字從金融意義上而言具有可持續性。這是MMT考察當前現代貨幣體系之下財政政策與貨幣政策運作所得出的基本結論。該結論並不要求對現行的財政和貨幣制度慣例或程序進行任何重大的改變乃至「顛覆」。MMT並不以政策利率為零作為前提條件,也從未主張量化寬鬆政策,更不用說主張央行直接從一級市場購買國債從而直接為財政部提供融資的所謂「財政赤字貨幣化」行為。MMT只是意識到財政部與央行之間出於保障支付和金融體系的穩定原本就一直存在的內在協調和配合,致力於破除將財政政策與貨幣政策天然地分離開來的流行「錯覺」,因而出於簡化起見,在刻畫現實經濟運行時將二者合併為政府部門展開分析,以深入揭示政府部門對非政府部門的影響。

無論財政收支是盈餘還是赤字,政府開支、徵稅和出售債券都遵循同樣的程序,貨幣體系內在地與財政政策密切相關。在現代貨幣體系之下,財政支出意味著貨幣的創造和注入,徵稅意味著貨幣的回籠和毀滅,財政赤字因而意味著貨幣的凈創造和投放,而國債發行則同樣意味著貨幣的回籠。這表明,徵稅和借債帶來的「收入」並非如私人部門那樣,為其財政開支提供融資,而是無論從邏輯上還是操作上,它們都發生在支出之後。這還表明,央行可選擇「印鈔」來為財政赤字貨幣融資的這種流行的說法並不妥當,因為財政赤字必然意味著貨幣的凈注入。在其他條件保持不變的情況下,赤字會在銀行體系當中產生過剩的準備金,從而對利率產生下行壓力,而不是傳統「財政赤字擠出論」的上行壓力。本專欄之前討論的海爾布隆納(參見本專欄貨幣與債務經濟學|「世俗哲人」海爾布隆納)的經驗研究也表明,財政赤字與利率變化之間並非正相關,而是呈負相關。全球金融危機以來各國的財政赤字擴張和低利率也支持了這種理論判斷。

這種「支出創造(政府)貨幣」的財政貨幣創造,與「貸款(或資產擴張)創造存款(貨幣)」的銀行信貸創造之間存在著共通性(參見本專欄貨幣與債務經濟學|財政與信貸創造貨幣之辨)。在現代貨幣經濟當中,政府財政創造與銀行信貸創造既存在著互補性,共同構成了現代貨幣創造當中的有機組成部分,也具有競爭性,相互爭奪貨幣創造所帶來的收益。一方面,鑒於政府貨幣與銀行貨幣存在本質上的不同而在貨幣金字塔中所處的等級差異,另一方面由於財政與信貸目標導向上的差別,這兩種貨幣創造方式在價格變化、金融動態、收入分配等方面對經濟的影響有所不同。

財政創造因與實體經濟密切關聯,財政赤字被普遍認為存在產生通脹的風險。這是有可能出現的,但赤字本身既非通脹的充分條件,也非通脹的必要條件,二者之間並不存在確切的經驗相關性。通脹從根本上取決於總需求與總供給規模和結構之間的相互作用,貨幣供應量在其中更多是作為一種內生的相伴隨的結果出現,而並非直接原因。就此而言,赤字導致通脹並沒有什麼特殊之處,其他部門的過度開支及所引發的銀行信貸創造同樣有可能產生通脹壓力,並且這種信貸創造由於「脫實向虛」的傾向還有可能推升資產價格膨脹。而在金融動態和收入分配上,信貸創造傾向於如明斯基「金融不穩定性假說」所刻畫的積累金融不穩定性風險,並擴大貧富分化,而財政創造則往往有助於降低私人部門金融風險,穩定宏觀經濟,縮小貧富差距。

理解貨幣主權政府的財政赤字與貨幣創造,有助於進一步釐清流行的「擠出效應論」。一方面,傳統觀點認為,財政赤字導致國民儲蓄下降,意味著政府借債與企業爭奪「儲蓄池」當中有限的可貸資金,從而帶來利率上升,進而擠出私人投資。理論上,赤字並沒有降低國民儲蓄,而是會使私人儲蓄增加,私人投資融資所仰賴的資金也並非來自「存款儲蓄池」,而是源自銀行「貸款創造存款」的信貸創造。事實上,財政赤字與利率之間並沒有必然的聯繫,基準利率取決於貨幣政策,因而不存在金融意義上的擠出效應。相反,如上所述,赤字因為在宏觀上具有穩定企業利潤,進而提振企業信心的作用,因而對私人投資可能具有「擠入效應」。另一方面,傳統觀點還認為,財政赤字所帶來的公共債務積累會在未來構成越來越大的償付壓力,私人部門於是會預期未來政府會通過提高稅率來償清債務,因而會增加儲蓄,私人消費於是會被財政赤字擠出。理論上,只要公共債務的成本(政府在一定程度上可以控制)低於經濟增長,公共債務就不會不斷擴張。政府並非也沒有必要一次性償還公共債務,只是按時付息,到期轉期,更何況貨幣主權政府從本質上並不倚仗稅收「融資」來償債。因此,未來稅率的高低與赤字本身沒有必然的關係。

三、財政赤字與功能財政

作為貨幣主權政府部門的一種特殊收支狀況的財政赤字,既是一種正常現象,又通常具有可持續性,我們完全沒有必要對其「談虎色變」。這並非意味著財政赤字無關緊要,只是表明,從金融角度而言它並不重要。古典「健全財政」(sound finance)原則將公共財政視作私人財務,誇大了這種重要性。凱恩斯打破了這一原則,勒納則進一步在克納普的「貨幣國定論」的基礎之上提出了「功能財政」(functional finance)原則。然而,自上個世紀70年代以降,主流經濟學又回歸到凱恩斯之前的「健全財政」。90年代產生的MMT則試圖復興克納普的「貨幣國定論」,進一步發展勒納的「功能財政」政策原則和框架。

根據「功能財政」原則,政府政策不應將實現特定的財政狀況及所謂的「財政可持續性」作為直接或間接目標。不能僅僅因為政府出現了財政赤字,就向私人部門那樣縮減開支。更何況,財政赤字並非像主流觀點所聲稱的那樣就必然會損害經濟。沒有確鑿的經驗證據表明,財政赤字及其形成的公共債務會對利率、稅率、通脹或經濟增長產生負面影響。相反,無論是從理論上還是經驗上,財政赤字不僅可有助於宏觀經濟的穩定,而且也能有益於經濟的長期發展。財政赤字的具體影響無疑還取決於赤字的規模和結構。財政開支增加與稅收降低肯定對經濟的影響不盡相同,赤字是作用於實體經濟還是虛擬經濟,對整個經濟的影響也大相徑庭。關鍵問題在於,我們不應過度乃至僅僅著眼于其金融層面的「擠出效應」,更應審視其實體層面的「擠入效應」。

因此,財政政策應當用於直面和有效應對社會真正緊迫的問題,促進社會合意的公共目標的實現。財政收支狀況的好壞故而應當基於其所承擔的這種功能和發揮的效果來評判,而不應當依據其財政支付能力和可償付性或持續性來衡量。就短期而言,充分就業、價格穩定和金融穩定是合意的政策目標。儘管政府可以通過積極有為的相機抉擇的政策干預來實現這些目標,但在MMT看來,更有效的方式應當是通過實施類似「最後雇傭者計劃」(ELR)這樣的結構性改革計劃,強化政府部門直接應對失業和通脹的自動穩定器的角色。就長期而論,則需進一步明確合意的社會目標,界定政府在其中可以發揮何種角色,從而積極主動去承擔這種角色。MMT闡明了主權貨幣政府所面臨的政策選項和後果,無關政治本身。

總之,MMT從現代貨幣體系運行出發所揭示的貨幣主權政府並不面臨所謂的「預算約束」,並非意味著政府就可以「胡作非為」,不受任何約束,也不意味著就必須推翻當前的財政金融制度或程序,推行所謂的「財政赤字貨幣化」。MMT只是通過對現行制度運行的研究,闡明了主權貨幣政府所面臨的政策選項和後果,打破了財政赤字的神話,破除了財政金融「兩分法」的錯覺,並提請人們認識到貨幣主權政府通常具有比大家所認為的要更大的財政空間,政府應當拋開傳統的金融約束和禁忌,專註于在真實約束(如資源約束等)之下有力有效地應對當今社會真正迫在眉睫的難題。當經濟未達到充分就業水平時,資源約束通常並不存在,機會成本為零,此時的確存在「免費的午餐」,需要通過財政的力量好好利用這份「午餐」,而不應被傳統的「預算約束」自縛手腳!

(作者李黎力為中國人民大學經濟學院副教授,中國經濟改革與發展研究院研究員,經濟學博士。本文系國家社會科學基金青年項目(18CJL004)的階段性成果。)